La Thị Nối

Cục Quản lý, giám sát chính sách thuế, phí và lệ phí (Bộ Tài chính)

(Theo tapchitaichinh.vn) Việc đầu tư cho xây dựng mới và bảo trì hạ tầng giao thông đường bộ đòi hỏi kinh phí rất lớn, khó thu hồi hoặc thu hồi vốn chậm. Trong bối cảnh nguồn lực ngân sách nhà nước hạn chế và nguồn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) thu hẹp dần thì thu từ kết cấu hạ tầng đường bộ là nguồn thu quan trọng, góp phần tái đầu tư cơ sở hạ tầng giao thông. Công tác quản lý nhà nước về thu từ kết cấu hạ tầng đường bộ rất quan trọng. Từ những khoản thu này mà hàng năm ngân sách nhà nước cấp cho việc đầu tư phát triển công trình đường bộ cũng được tăng lên, cùng với đó chất lượng thực hiện bảo trì cũng tốt hơn. Bài viết này đề xuất 02 giải pháp để đẩy mạnh hiệu quả việc tạo nguồn thu từ khai thác sử dụng đường bộ, bao gồm: (1) Sửa đổi, bổ sung quy định về phí, giá dịch vụ sử dụng đường bộ hiện hành; (2) Đề xuất phương án thu phí sử dụng đường cao tốc.

Sửa đổi, bổ sung quy định về phí, giá dịch vụ sử dụng đường bộ hiện hành

Hiện nay, mức thu phí, giá dịch vụ sử dụng đường bộ theo đầu phương tiện đang áp dụng theo các loại phương tiện khác nhau. Tuy nhiên, cần áp dụng mức thu phí, giá cao hơn nữa đối với phương tiện xe cơ giới, hàng hóa tham gia lưu thông trên đường trong tình trạng quá tải, quá khổ, gây ô nhiễm môi trường và ùn tắc giao thông, chậm trễ trong giải phóng, lưu thông hàng hóa nhằm khuyến khích các phương tiện xe cơ giới, hàng hóa sử dụng loại xe công nghệ tiên tiến, thiết bị bốc xếp hiện đại và vận chuyển hàng hóa đúng tải, đúng khổ tránh làm hư hỏng, tàn phá mặt đường. Cũng cần chú ý là, các nước thành công trong kinh doanh đường bộ đều xây dựng cơ chế, chính sách về giá, phí từ cơ sở xác định được điểm hòa vốn. Việt Nam cần thực hiện để khắc phục tình trạng các địa phương, nhà đầu tư xây dựng đường bộ tự phát, thiếu tính toán và dự báo không sát đã phá vỡ quy hoạch tổng thể chung, dẫn đến tình trạng lượng phương tiện lưu thông thực tế thấp hơn nhiều so với kế hoạch nhà đầu tư, không tương xứng với công suất thiết kế của dự án.

Việc ủy quyền cho cơ quan quản lý giao thông đường bộ tự quyết định biểu giá dịch vụ đường bộ và đăng ký với cơ quan nhà nước đại diện cho chính phủ để thực hiện cùng với việc áp dụng biểu giá linh hoạt tăng hoặc giảm trong phạm vi mức thu do Chính phủ quy định là các kinh nghiệm tốt nên áp dụng ở Việt Nam vì phương thức này tạo thuận lợi cho các tuyến đường vận hành thu phí hiệu quả, phù hợp với quan hệ cung - cầu mà cụ thể là tương quan giữa công suất khai thác của những con đường - khối lượng hàng hoá vận chuyển trên đường. Cụ thể:

Về tổ chức thu

Theo kinh nghiệm quốc tế thì các nước tập trung vào một cơ quan ban hành chính sách thu và quy định thu là cơ quan quản lý đường bộ nên rất thuận tiện trong quản lý và hành thu. Do tập trung vào một đầu mối nên dễ dàng công khai tài khoản, phương thức nộp tiền phí, tạo thuận lợi cho việc thanh toán phí của chủ phương tiện xe cơ giới hoặc người uỷ quyền thanh toán. Vì vậy, cần nghiên cứu sửa đổi quy định về 01 tổ chức thu phí, giá dịch vụ sử dụng đường bộ để thay thế cho cơ cấu tổ chức gồm các khối cơ quan thu là các trạm thu phí, các đơn vị đăng kiểm xe cơ giới, doanh nghiệp khai thác đường bộ, doanh nghiệp đầu tư xã hội hoá kết cấu hạ tầng và các tổ chức cung ứng dịch vụ giao thông đường bộ khác nhằm khắc phục tình trạng các cơ quan thu có cơ chế sử dụng số thu phí và phương thức nộp ngân sách nhà nước đối với số thu phí khác nhau. Việc thu gọn đầu mối cơ quan thu phí sẽ giảm chi phí cho công tác thu, nộp phí, do đó sẽ giảm chi từ ngân sách nhà nước.

Về quản lý quá trình thu

+ Về áp dụng công nghệ thông tin trong thu phí, giá dịch vụ sử dụng đường bộ: Cần nghiên cứu nhằm tăng cường tin học hoá, tự động hóa để quản lý khai thác hệ thống giao thông đường bộ tối ưu nhất, hạn chế tắc đường do tai nạn, thiên tai.

+ Về cải tiến thủ tục thu từ kết cấu công trình đường bộ: Cần đa dạng các hình thức thu phí, hạn chế việc giao dịch tiền mặt, đảm bảo thủ tục thu phù hợp với thông lệ quốc tế và thuận lợi cho chủ phương tiện xe cơ giới; đẩy mạnh cải cách thủ tục hành chính tại các tổ chức cung ứng dịch vụ giao thông vận tải theo hướng đơn giản hóa thủ tục hành chính kê khai giấy tờ của phương tiện xe cơ giới, giảm dần về khối lượng giấy tờ, thông tin khai báo của chủ phương tiện, chủ hàng.

Đề xuất phương án bổ sung quy định vềthu phí sử dụng đường cao tốc

Vai trò của việc bổ sung khoản thu phí sử dụng đường cao tốc

Việc bổ sung khoản thu phí sử dụng đường cao tốc nhằm tạo nguồn thu ngân sách nhà nước khi huy động kịp thời, hợp lý nguồn lực từ người sử dụng đường cao tốc thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và trực tiếp quản lý, khai thác; qua đó góp phần tạo nguồn kinh phí để đầu tư phát triển hệ thống đường cao tốc, chi thực hiện công tác quản lý, bảo trì đường cao tốc. Số tiền thu được, sau khi trừ các chi phí tổ chức thu phí sẽ được nộp về ngân sách nhà nước và được sử dụng theo quy định của Luật Ngân sách nhà nước.

Đường cao tốc được xây dựng để phục vụ các phương tiện lưu thông với tốc độ cao, có tiêu chuẩn đặc biệt nên đi cùng với đó là yêu cầu mức đầu tư khi xây dựng và kinh phí cần thiết cho quản lý, bảo trì trong giai đoạn khai thác lớn hơn rất nhiều so với đường bộ thông thường. Nhu cầu nguồn vốn ngân sách nhà nước để chi cho công tác đầu tư mới và quản lý bảo trì đường cao tốc là rất lớn. Trong khi đó, việc bố trí đầu tư toàn bộ từ ngân sách nhà nước trong điều kiện hiện nay là khó khăn. Việc tổ chức thu tiền sử dụng đường cao tốc thông qua trạm thu phí sẽ giúp ngân sách nhà nước có thêm nguồn lực để tiếp tục đầu tư phát triển hệ thống đường cao tốc, chi thực hiện công tác quản lý, bảo trì đường cao tốc. Việc phát triển hệ thống đường cao tốc đem lại nhiều lợi ích, có tác động tích cực thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội.

Dự kiến sau khi triển khai thu phí đối với các tuyến cao tốc đang khai thác, số phí thu được là 3.210 tỷ đồng/năm; số thu nộp ngân sách nhà nước là 2.850 tỷ đồng/năm.

Do các đặc tính của đường cao tốc là đường dành riêng cho xe cơ giới, chất lượng cao, tốc độ lưu thông lớn nên so với việc đi trên quốc lộ, người sử dụng đường cao tốc sẽ tiết kiệm được thời gian và tiết kiệm chi phí vận hành phương tiện.

Trên cơ sở phân tích 12 tuyến đường cao tốc nhà nước đầu tư trước năm 2020, đang hoặc chuẩn bị vận hành, khai thác, kết quả lượng hóa chi phí vận hành và chi phí thời gian của phương tiện cho thấy, so với lưu thông tuyến trên quốc lộ song hành, phương tiện lưu thông trên các tuyến cao tốc sẽ được lợi bình quân 4.824 đồng/xe/km, trong đó 25% từ tiết kiệm chi phí vận hành phương tiện và 75% từ tiết kiệm thời gian hàng hóa và hành khách trên đường.

Đường cao tốc có chất lượng cao hơn đường quốc lộ thông thường. Trường hợp không tổ chức thu tiền sử dụng đường cao tốc thông qua trạm thu, người điều khiển phương tiện giao thông đường bộ sẽ có xu hướng tập trung di chuyển trên đường cao tốc, trong đó có cả các phương tiện xe thô sơ, các phương tiện không được phép lưu hành trên đường cao tốc. Điều này dẫn đến lưu lượng phương tiện trên đường cao tốc tăng cao, nhiều phương tiện vi phạm đi vào làn dừng khẩn cấp, gây ra tình trạng phương tiện chuyển làn liên tục, gây ảnh hưởng đến trật tự an toàn giao thông, tiềm ẩn nguy cơ mất an toàn giao thông cao, làm giảm vận tốc trung bình lưu thông trên đường cao tốc, giảm hiệu quả khai thác đường cao tốc.

Việc thu tiền sử dụng đường cao tốc thông qua trạm thu phí trên đường cao tốc là một trong các giải pháp để tăng cường công tác quản lý. Ngoài việc cân bằng lưu lượng xe lưu thông trên đường cao tốc và trên đường quốc lộ song hành, khi kết hợp với các giải pháp khác như kiểm soát tải trọng xe, giám sát và hạn chế các phương tiện xe thô sơ, xe không được phép lưu hành trên đường cao tốc… sẽ giúp tăng cường hiệu quả khai thác của đường cao tốc, tăng cường các lợi ích do đường cao tốc đem lại.

Tuy nhiên, bên cạnh những tác động tích cực, cần cân nhắc một số tác động tiêu cực có thể xảy ra, như:

Một trong những tác động ảnh hưởng đối với tính khả thi của việc triển khai thu phí sử dụng đường bộ cao tốc đối với phương tiện lưu thông trên đường bộ cao tốc do Nhà nước đầu tư, sở hữu, quản lý và khai thác là tác động đối với Nhà nước trong việc bố trí nguồn vốn ngân sách nhà nước (nguồn vốn đầu tư công, nguồn kinh phí sự nghiệp chi hoạt động kinh tế đường bộ…).

Hiện nay, hạng mục hạ tầng trạm và hệ thống thiết bị thu phí (hạ tầng trạm, thiết bị, công nghệ thu phí điện tử không dừng) trên các đoạn tuyến cao tốc thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu còn chưa được bố trí kinh phí để xây dựng hạ tầng trạm thu phí, lắp đặt hệ thống thu phí điện tử không dừng, hoặc chưa được bố trí trong cơ cấu vốn của dự án thành phần (đối với các đoạn đường bộ cao tốc do Nhà nước đầu tư thuộc tuyến đường bộ cao tốc Bắc – Nam).

Vì vậy, để thực hiện được công tác thu phí, song song với các công tác triển khai thực hiện Luật Giao thông đường bộ, Bộ Giao thông vận tải tiếp tục phối hợp với Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính để đề xuất xử lý việc điều chỉnh dự toán chi, cân đối từ các nguồn kinh phí chi đầu tư, chi sự nghiệp (tùy theo tính chất từng công việc cụ thể) để thực hiện đảm bảo tuân thủ theo các quy định hiện hành của Luật ngân sách nước.

Hiện nay, Nhà nước đã thu phí sử dụng đường bộ theo đầu phương tiện. Do đó, việc tổ chức thu tiền sử dụng cao tốc thông qua trạm thu trên đường cao tốc do Nhà nước đầu tư, trước mắt có thể vấp phải phản ứng của một số đối tượng tham gia giao thông; sẽ có ý kiến cho rằng “Phí trùng phí”. Tuy nhiên, vướng mắc này có thể được giải quyết thông qua việc tăng cường công tác tuyên truyền, giải thích cho người tham gia giao thông hiểu rõ việc thu phí sử dụng đường cao tốc đối với phương tiện lưu thông trên đường bộ cao tốc do Nhà nước đầu tư, sở hữu, quản lý và khai thác không xảy ra hiện tượng “Phí trùng phí”, cụ thể vì các lý do sau:

+ Do đường cao tốc đem lại lợi ích cho người tham gia giao thông cao hơn so với tuyến đường quốc lộ song hành, người tham gia giao thông có quyền lựa chọn di chuyển trên quốc lộ (không phải trả thêm tiền sử dụng đường cao tốc) hoặc trả tiền sử dụng đường cao tốc để hưởng chất lượng dịch vụ và lợi ích cao hơn. Việc thu phí sử dụng đường cao tốc đối với phương tiện lưu thông trên đường bộ cao tốc do Nhà nước đầu tư, sở hữu, quản lý và khai thác không gây “phí trùng phí”.

+ Mức thu tiền sử dụng đường cao tốc được xác định với nguyên tắc phù hợp với chất lượng dịch vụ nhưng không vượt quá lợi ích thu được, khả năng chi trả của người sử dụng đường cao tốc và khấu trừ các loại thuế, phí đã thu liên quan.

Điều kiện, thời điểm triển khai thu phí sử dụng đường cao tốc

Việc triển khai thu phí sử dụng đường bộ cao tốc sẽ được thực hiện sau khi đã đảm bảo các điều kiện về hạ tầng, nguồn lực thực hiện như: (1) Công trình đường bộ cao tốc được thiết kế, đầu tư xây dựng theo quy chuẩn, tiêu chuẩn kỹ thuật về đường cao tốc và các quy chuẩn, tiêu chuẩn kỹ thuật khác có liên quan; (2) Công trình đường bộ cao tốc đã hoàn thành thi công xây dựng, đưa vào khai thác, sử dụng theo quy định của pháp luật về xây dựng; (3) Hoàn thành việc xây dựng, lắp đặt hạ tầng trạm thu phí, hệ thống phần mềm, thiết bị phục vụ việc thu phí; các công trình dịch vụ công (cung cấp các dịch vụ miễn phí) tại các trạm dừng nghỉ được cấp có thẩm quyền phê duyệt; một số cấu phần của hệ thống giám sát phục vụ yêu cầu quản lý, điều hành giao thông trên đường cao tốc được người có thẩm quyền chấp thuận khi phê duyệt đề án khai thác tài sản đường bộ cao tốc trong trường hợp có thu phí.

Đối với đường cao tốc đưa vào khai thác trước ngày 01/01/2025 mà chưa đáp ứng quy định tại khoản 1 Điều 45, khoản 2 Điều 47 của Luật Đường bộ thì việc thu phí sẽ được triển khai sau khi đáp ứng điều kiện (3) nêu trên.

Ngoài ra, để có thể tổ chức thu phí, cơ quan được giao quản lý tài sản kết cấu hạ tầng đường bộ cao tốc phải lập đề án khai thác tài sản trình cơ quan, người có thẩm quyền phê duyệt theo quy định của Điều 80 Luật Quản lý, sử dụng tài sản công, Nghị định số 44/2024/NĐ-CP ngày 24/4/2024 của Chính phủ quy định việc quản lý, sử dụng và khai thác tài sản kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ.

Vì vậy, trên cơ sở tổng hợp, thống kê đối với tính chất và nhu cầu của từng dự án trong đó có cân nhắc đến các yếu tố hiện trạng dự án, yêu cầu về trang thiết bị thu phí, việc bố trí vốn, thời gian lựa chọn nhà thầu/nhà đầu tư lắp đặt trang thiết bị và vận hành thu phí; để đảm bảo quy định phù hợp, khả thi trong việc triển khai thu phí sử dụng đường bộ cao tốc, đề xuất quy định theo hướng: “Căn cứ vào điều kiện kinh tế - xã hội, nhu cầu quản lý, cơ quan được giao quản lý tài sản lập đề án khai thác tài sản đối với đường bộ cao tốc trong trường hợp có thu phí để trình cấp có thẩm quyền phê duyệt theo quy định pháp luật về tài sản công và pháp luật chuyên ngành. Thời điểm thu phí và tuyến đường thu phí được xác định cụ thể tại đề án khai thác tài sản được cấp có thẩm quyền phê duyệt”.

Đề xuất nội dung thu phí

Về đối tượng chịu phí, đối tượng miễn thu phí

Đề xuất quy định đối tượng chịu phí, miễn thu phí tương tự như quy định về thu tiền dịch vụ sử dụng đường bộ đối với các dự án đầu tư xây dựng đường bộ để kinh doanh do Bộ Giao thông vận tải quản lý được quy định tại Thông tư số 35/2016/TT-BGTVT ngày 15/11/2016, Thông tư số 28/2021/TT-BGTVT ngày 23/5/2021 của Bộ trưởng Bộ Giao thông vận tải; quy định về miễn thu phí sử dụng đường bộ thu qua đầu phương tiện tại Nghị định số 90/2023/NĐ-CP ngày 13/12/2023 của Chính phủ; đảm bảo sự thống nhất trên toàn bộ hệ thống đường bộ; thuận tiện cho công tác thu phí khi xe lưu thông qua Trạm thu phí theo hình thức điện tử không dừng.

Về mức thu phí

Mức thu phí sử dụng đường cao tốc được xác định cơ bản bảo đảm bù đắp chi phí có liên quan (chi phí quản lý, chi phí tổ chức, vận hành thu phí, chi phí bảo trì đường cao tốc…), có tính đến chính sách phát triển kinh tế - xã hội của Nhà nước; bảo đảm công bằng, công khai, minh bạch. Đồng thời, được tiếp cận trên cơ sở tính toán lợi ích của người sử dụng đường cao tốc. Mức thu được xác định đảm bảo các nguyên tắc cơ bản sau: (i) Mức thu xây dựng trên cơ sở pháp luật về phí và lệ phí; (ii) Mức thu sử dụng đường cao tốc phải khấu trừ các loại thuế, phí đã thu liên quan, tránh “thu phí trùng phí”; (iii) Mức thu đảm bảo hợp lý, hài hòa với mức thu dịch vụ sử dụng đường bộ và đường cao tốc đầu tư theo hình thức PPP; (iv) Người sử dụng đường cao tốc chia sẻ lợi ích với Nhà nước. Do đó, mức thu phải thấp hơn lợi ích người sử dụng đường cao tốc thu được.

Theo đó, để tính toán mức thu, cần xác định các yếu tố: (i) Lợi ích của người sử dụng: được tính toán trên cơ sở so sánh chi phí khi sử dụng đường thu phí so với chi phí khi sử dụng đường hoặc phương thức thay thế; (ii) Các khoản thuế, phí liên quan; (iii) Mức thu dịch vụ sử dụng đường bộ và đường bộ cao tốc đầu tư theo hình thức PPP; (iv) Mức phí được tính toán và phân tích lợi ích của của chủ phương tiện khi lưu thông trên các tuyến cao tốc đó. Đồng thời, có tính đến chia sẻ lợi ích của người sử dụng đường cao tốc, mức chi phí tương đương với 50-70% lợi ích thu được khi sử dụng đường cao tốc.

Về điều kiện nguồn lực đảm bảo việc thu phí

Hiện nay, hạng mục hạ tầng trạm và hệ thống thiết bị thu phí (hạ tầng trạm, thiết bị, công nghệ thu phí điện tử không dừng) trên các đoạn tuyến cao tốc thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu chưa được xây dựng hạ tầng trạm thu phí, lắp đặt hệ thống thu phí điện tử không dừng hoặc chưa được bố trí trong cơ cấu vốn của dự án thành phần (đối với các đoạn đường bộ cao tốc do Nhà nước đầu tư thuộc tuyến đường bộ cao tốc Bắc – Nam). Do vậy, để triển khai thu phí sử dụng đường bộ cao tốc, ngân sách nhà nước phải bố trí nguồn vốn ngân sách (nguồn vốn đầu tư công, nguồn kinh phí sự nghiệp chi hoạt động kinh tế đường bộ…) để đầu tư xây dựng hạ tầng trạm, lắp đặt thiết bị, công nghệ thu phí điện tử không dừng.

Tóm lại, chính sách giá dịch vụ sử dụng đường bộ và phí sử dụng đường bộ là công cụ hiệu quả của Nhà nước góp phần tạo hành lang pháp lý, đa dạng hóa và sử dụng hiệu quả các nguồn vốn ngân sách nhà nước cũng như nguồn lực tài chính từ khu vực tư nhân. Vì vậy, cần đánh giá một cách có hệ thống chính sách giá dịch vụ sử dụng đường bộ và phí sử dụng đường bộ. Trên cơ sở đó đưa ra các kiến nghị, giải pháp để tháo gỡ khó khăn, vướng mắc trong quá trình triển khai thực hiện chính sách hiện hành, đảm bảo đồng bộ, tiếp tục thể chế hóa quan điểm, chủ trương của Đảng và pháp luật của Nhà nước.

Tài liệu tham khảo:

1. Luật Đường bộ;

2. Luật Giao thông đường bộ;

3. Luật Phí và lệ phí năm 2015;

4. Luật Giá năm 2023;

5. Thông tư số 70/2021/TT-BTC ngày 12/8/2021 của Bộ Tài chính quy định mức thu, chế độ thu, nộp, miễn, quản lý và sử dụng phí sử dụng đường bộ;

6. Quy hoạch mạng lưới đường bộ thời kỳ 2021-2030, tầm nhìn đến năm 2050.