ThS. Lê Thị Mai Liên

Phát triển KT-XH địa phương là một trong những vấn đề được Đảng, Nhà nước ta quan tâm bởi địa phương có phát triển thì quốc gia mới hưng thịnh. Đối với một địa phương, để phát triển thì cần phải có nguồn lực. Thực tế cho thấy mỗi địa phương sẽ có những tiềm năng, lợi thế, nguồn lực riêng. Tuy nhiên, nếu không biết cách khai thác thì nguồn lực sẽ mãi ở dạng tiềm năng trong khi kinh tế địa phương lại không phát triển được.

Để khai thác các lợi thế nhằm huy động các nguồn lực cho phát triển KT-XH địa phương, trong thời gian qua, cơ chế, chính sách tài chính đặc thù cho phát triển kinh tế địa phương được các quốc gia sử dụng thường tập trung vào cơ chế phân cấp và phân bổ ngân sách, các ưu đãi chính sách thuế và thu ngân sách, chính sách tín dụng, tài chính đất đai,… Nhờ các cơ chế, chính sách tài chính đặc thù này, các quốc gia, địa phương đã khơi thông, huy động được nguồn lực thực hiện các mục tiêu phát triển KT-XH địa phương, từ đó góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế của các quốc gia. Ở một số tỉnh, thành phố ở Việt Nam thời gian qua cũng đã được áp dụng các cơ chế, chính sách tài chính đặc thù. Tại Văn kiện Đại hội XIII đã nhấn mạnh: “Lựa chọn một số địa điểm, đô thị, vùng có lợi thế đặc biệt để xây dựng trung tâm kinh tế, tài chính với thể chế, cơ chế, chính sách đặc thù có tính đột phá, có khả năng cạnh tranh quốc tế cao”; đồng thời, “tăng cường phân cấp, xây dựng cơ chế tài chính đặc thù đối với các thành phố lớn”; trong đó, đã nhấn mạnh việc nghiên cứu, xây dựng, hoàn thiện cơ chế quản lý tài chính, ngân sách có tính đột phá, đặc thù đối với Thủ đô Hà Nội, Thành phố Hồ Chí Minh, Hải Phòng…

1. Những kết quả đạt được

Qua quá trình thực hiện các cơ chế, chính sách tài chính đặc thù đã giúp các địa phương có thêm thẩm quyền, chủ động trong quyết định các vấn đề về tài chính - ngân sách. Cụ thể:

Thứ nhất, về cơ bản, cơ chế tài chính ngân sách đặc thù đã giúp các địa phương phát huy tính chủ động trong quản lý ngân sách, tích cực thực hiện các biện pháp khai thác, huy động nguồn thu, chủ động cân đối để điều hành thực hiện nhiệm vụ chính trị trên địa bàn

Thứ hai, cơ chế tài chính ngân sách đặc thù giúp các địa phương có điều kiện tập trung nguồn lực để đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng thông qua nhiều kênh khác nhau: nguồn hỗ trợ từ NSTW, nguồn thu phân cấp cho NSĐP, nguồn vốn vay, nguồn vốn đầu tư từ khu vực tư nhân thông qua các dự án hợp tác công tư... Nhờ đó, cơ sở hạ tầng kinh tế xã hội của các thành phố ngày càng phát triển, đáp ứng tốt hơn nhu cầu của cư dân đô thị về giáo dục, y tế, văn hóa, giao thông, nước sạch, vệ sinh môi trường, xử lý rác thải...; đồng thời, góp phần thu hút đầu tư vào các thành phố.

Thứ ba, thông qua việc trao quyền nhiều hơn cho chính quyền địa phương trong quyết định các vấn đề về ngân sách tại địa phương, cơ chế tài chính - ngân sách đặc thù đã góp phần tăng cường kỷ luật tài chính, từng bước tăng tính minh bạch và trách nhiệm giải trình tài chính.

2. Những bất cập, hạn chế

Bên cạnh những kết quả tích cực trong triển khai thực hiện các cơ chế, chính sách tài chính đặc thù cũng cho thấy những hạn chế trong cơ chế, chính sách tài chính đặc thù cũng như trong triển khai thực hiện các cơ chế, chính sách tài chính đặc thù, làm cản trở sự phát triển KT-XH của địa phương; Cụ thể:

Một là, trừ thành phố Hồ Chí Minh mới được thực hiện thí điểm mở rộng một số nguồn thu so với quy định chung, các địa phương còn lại nguồn thu được hưởng 100% còn rất nhỏ bé, chỉ đảm bảo khoảng 20-30% nhu cầu chi tiêu của địa phương. Trong cơ cấu nguồn thu các địa phương được hưởng 100%, các khoản thu liên quan đến bất động sản như thu từ bán nhà sở hữu nhà nước, tiền cho thuê đất, tiền sử dụng đất... chiếm tỷ trọng lớn tuy nhiên đang có xu hướng giảm dần. Nguồn thu này không bền vững, thiếu tính ổn định do phụ thuộc thị trường bất động sản và là nguồn thu mang tính chất một lần, hơn nữa ở các đô thị lớn, quỹ đất ngày càng hạn hẹp

Hai là, theo quy định của Luật NSNN 2015 và các nghị định về cơ chế tài chính ngân sách đặc thù của các thành phố, các địa phương này được khống chế mức dư nợ so với thu NSĐP được hưởng ở mức tương đối cao. Tuy nhiên, mức vay hàng năm phụ thuộc vào mức bội chi NSĐP và mức bội chi NSĐP này thường rất thấp do bị khống chế bởi mức bội chi NSNN hàng năm. Do đó, trong thực tế, các địa phương thường không thể huy động đủ nguồn lực cho đầu tư phát triển dù mức dư nợ vay của NSĐP vẫn còn rất thấp so với quyền được vay nợ của địa phương, và việc thiếu vốn cho đầu tư phát triển làm ảnh hưởng đến tăng trưởng kinh tế của các địa phương.

Ba là, hàng năm, Trung ương phân bổ dự toán chi cho các địa phương chi tiết đối với lĩnh vực giáo dục đào tạo, khoa học công nghệ và sự nghiệp môi trường. Tuy nhiên, trong điều kiện nguồn thu NSĐP được hưởng theo phân cấp có hạn, ngoài các nhiệm vụ chi trên, các địa phương còn phải cân đối ngân sách để đảm bảo bố trí kinh phí thực hiện các nhiệm vụ đặc thù nhằm giải quyết các nhu cầu chi trên địa bàn như đảm bảo an sinh xã hội, an ninh trật tự trên địa bàn... Do đó, việc quy định cứng tỷ lệ chi đối với một số lĩnh vực sẽ làm cho NSĐP kém linh hoạt, khi ở các lĩnh vực này vẫn thừa nguồn nhưng không thể chuyển sang chi cho lĩnh vực khác còn thiếu nguồn; từ đó làm hạn chế hiệu quả sử dụng nguồn lực ở địa phương

Bốn là, mâu thuẫn giữa lượng vốn ODA các địa phương được vay lại và nhu cầu vốn ODA cho triển khai dự án đã ảnh hưởng đến việc đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng ở một số địa phương. Chẳng hạn ở thành phố Hồ Chí Minh, năm 2021, thành phố chỉ được vay lại khoảng 4.034 tỷ đồng từ nguồn Chính phủ vay ODA về cho vay lại, trong khi thành phố cần tới khoảng 8.000 tỷ đồng vốn vay ODA để giải ngân cho các dự án trên địa bàn. Trong giai đoạn 2016-2020, nguồn vốn ODA dự kiến cân đối cho thành phố Hồ Chí Minh khoảng 13.500 tỷ đồng, nếu tính thêm cả nguồn dự phòng 1.350 tỷ đồng, tổng nguồn ODA trung ương cân đối cho thành phố trong 5 năm chỉ khoảng 14.850 tỷ đồng, tức xấp xỉ 3.000 tỷ đồng/năm. Trong khi đó, theo đề xuất của thành phố Hồ Chí Minh trong 5 năm cần hơn 48.000 tỷ đồng vốn ODA để đầu tư, phát triển hạ tầng, tức gấp khoảng 4 lần khả năng cân đối của trung ương. Vì thế việc triển khai và đưa các dự án vào khai thác sử dụng đúng thời gian ở thành phố Hồ Chí Minh gặp nhiều khó khăn. Điều này dẫn đến một số hệ lụy như thời gian xây dựng kéo dài làm đội vốn công trình, việc hoàn thành đưa vào sử dụng chậm ảnh hưởng đến cả hiệu quả sử dụng nguồn lực và hiệu quả về mặt xã hội.

Năm là, cùng với quá trình phát triển nhanh chóng của các đô thị, quy mô dân số ngày càng tăng, ngày càng nhiều vấn đề đặt ra yêu cầu chính quyền các đô thị phải giải quyết như vấn đề ô nhiễm môi trường, xử lý chất thải, giao thông công cộng, an ninh trật tự… cũng như các thách thức trong việc cung cấp các dịch vụ công cơ bản như giáo dục, y tế. Để giải quyết các vấn đề này nhằm cải thiện môi trường, nâng cao chất lượng sống cho người dân thì cần có rất nhiều nguồn lực tài chính để xử lý ô nhiễm môi trường, tắc nghẽn giao thông… Trong khi đó, các đô thị không được tự chủ trong việc ban hành các khoản thu để đáp ứng nhu cầu chi tiêu của mình

Sáu là, mặc dù việc quản lý các đô thị lớn phức tạp hơn nhiều so với việc quản lý các địa phương nông thôn nhưng tổ chức bộ máy chính quyền đô thị không khác biệt so với tổ chức chính quyền các tỉnh vùng nông thôn. Điều này dẫn đến hạn chế tính hiệu quả trong quản lý điều hành của chính quyền đô thị, gây ra các khó khăn cho các doanh nghiệp, người dân với tư cách là những “người tiêu dùng” các dịch vụ và các thủ tục hành chính do chính quyền cung cấp

Những thách thức nêu trên cho thấy cần phải có cơ chế quản lý tài chính ngân sách phù hợp đối với các chính quyền đô thị nhằm tạo động lực cho các đô thị phát triển, đáp ứng tốt nhất các nhu cầu về hàng hóa, dịch vụ công của người dân khu vực đô thị. Do đó, cần nghiên cứu, xây dựng một cơ chế tài chính ngân sách riêng áp dụng đối với các chính quyền đô thị, trong đó trọng tâm là cơ chế tự chủ trong tổ chức bộ máy, tự chủ tài chính, đầu tư, và quy hoạch phát triển để sử dụng các nguồn lực có hiệu quả.

3. Một số đề xuất giải pháp

Thứ nhất, nghiên cứu cơ chế để từng bước tăng sự tự chủ tài khóa cho chính quyền địa phương thông qua việc cho phép chính quyền địa phương được thu một số loại thuế gắn với địa phương. Do đó, cần cân nhắc một số giải pháp sau:

- Từng bước tăng cường vai trò của thuế nhà, đất trong việc tạo nguồn thu cho chính quyền địa phương.

Thuế bất động sản là một nguồn thu ngân sách lớn trong dài hạn để bù đắp một phần thiếu hụt vốn đầu tư cơ sở hạ tầng và là nguồn thu ngân sách có tính bền vững hơn nhiều so với thu tiền sử dụng đất. Cơ sở thuế, ngoài bất động sản là quyền sử dụng đất và quyền sở hữu tài sản trên đất của bất động sản thứ hai trở lên của người dân, cần bao gồm cả bất động sản văn phòng, thương mại và đặc biệt là đất trống.

Phí đánh vào giá trị đất tăng lên khi nhà nước đầu tư cơ sở hạ tầng dựa trên nguyên tắc: các tổ chức/cá nhân hưởng lợi từ việc có đất và dự án trong khu vực được Nhà nước đầu tư cơ sở hạ tầng thì phải có đóng góp tài chính cho việc đầu tư cơ sở hạ tầng đó. Theo đó, nghiên cứu hướng dẫn Khoản 2 Điều 19 của Luật Đất đai về việc điều tiết phần giá trị tăng thêm từ đất mà không do đầu tư của người sử dụng đất mang lại để tạo thêm nguồn thu chủ động cho địa phương. Đây cũng là phương thức được một số nước trên thế giới thực hiện (Cô-lum-bi-a, Brazil, Anh…) để huy động thêm nguồn lực cho chính quyền địa phương trong việc đầu tư phát triển hệ thống cơ sở hạ tầng.

Trái phiếu dự án do chính quyền địa phương phát hành. Trái phiếu dự án được đảm bảo trước hết từ dòng tiền của các dự án cơ sở hạ tầng có thu. Nhưng đối với các dự án công thuần túy hoặc dự án có nguồn thu hạn chế thì trái phiếu cần được đảm bảo thêm bằng giá trị quyền sử dụng đất từ quỹ đất công được xác định rõ, mà không phải đảm bảo bằng NSNN

Thứ hai, nâng cao tính tự chủ của chính quyền các đô thị trong việc quyết định các khoản thu phí gắn với các dịch vụ cung cấp bởi chính quyền địa phương. Nguồn thu quan trọng nhất của chính quyền địa phương là phí người sử dụng gắn với các dịch vụ do chính quyền địa phương cung cấp. Việc thu phí người sử dụng đặc biệt phù hợp cho các dịch vụ như cung cấp nước sạch, thoát nước, điện, xử lý rác thải, giao thông công cộng... Ở Việt Nam, thông thường chính quyền các địa phương thường quy định mức phí thấp hơn giá thành để cung cấp dịch vụ và sử dụng ngân sách để hỗ trợ. Với điều kiện kinh tế xã hội của các đô thị, chính quyền địa phương có thể quyết định mức phí phù hợp với cơ chế thị trường, đảm bảo đủ trang trải chi phí cung cấp dịch vụ, từ đó giúp nâng cao tính tự chủ nguồn thu của NSĐP.

Thứ ba, thay đổi phương thức phân chia nguồn thu giữa trung ương và địa phương. Nghiên cứu kinh nghiệm của một số nước trên thế giới cho thấy, đối với các khoản thu phân chia, đặc biệt là các khoản thuế đánh vào tiêu dùng như thuế GTGT, thuế TTĐB (trừ thuế GTGT, thuế TTĐB hàng nhập khẩu), các nước thường thực hiện phân chia theo dân số, có hệ số theo trình độ phát triển kinh tế và sức mua của từng vùng, địa phương. Đây là phương thức được áp dụng rộng rãi trên thế giới hiện nay, ví dụ, thuế GTGT có thể được phân chia trên cơ sở dân số (như ở Bê-la-rút) hoặc trên cơ sở phân chia theo mức tiêu dùng (như ở Canada, Nhật Bản hay Tây Ban Nha). Một số nước trên thế giới như Đức, Áo... thực hiện phân chia nguồn thu thuế GTGT và TTĐB hàng sản xuất trong nước cho các địa phương căn cứ vào tiêu chí dân số có quy đổi theo sức mua tính theo GDP trên đầu dân địa phương. Việc thực hiện phân chia nguồn thu theo cơ chế này có ưu điểm là tạo ra một tỷ lệ đóng góp công bằng cho tất cả các tỉnh, thành phố. Những địa phương có thặng dư ngân sách sẽ tìm cách phát triển cơ sở thuế để tăng nguồn thu, từ đó được giữ lại cho NSĐP nhiều hơn để đáp ứng các nhu cầu chi của địa phương. Như vậy cơ chế phân chia này sẽ khuyến khích các địa phương khai thác, nuôi dưỡng nguồn thu, tạo sự chủ động hơn cho NSĐP, đặc biệt là đối với các đô thị lớn.

Thứ tư, phân chia rõ ràng nhiệm vụ chi giữa NSTW, NSĐP và ngân sách đô thị, tránh sự chồng chéo trong phân cấp chi ngân sách; đồng thời có sự phối hợp chặt chẽ giữa chính quyền các cấp trong việc cung cấp các dịch vụ công.

Thứ năm, nghiên cứu cho phép chính quyền địa phương được quy định một số khoản chi, định mức chi phù hợp với nguồn thu và điều kiện giá cả tại địa phương đó. Đồng thời, dành một tỷ lệ cố định chi ngân sách cho một số lĩnh vực (giáo dục đào tạo, khoa học công nghệ, môi trường) thể hiện được chủ trương ưu tiên phát triển các lĩnh vực này của Đảng và Nhà nước.

Thứ sáu, nghiên cứu chuyển đổi cơ chế phân bổ ngân sách từ cơ chế phân bổ theo các yếu tố đầu vào sang cơ chế phân bổ theo các yếu tố đầu ra.

Tài liệu tham khảo

1. Anwar Shah, 2006. Local budgeting. The Worldbank, Washington DC.

2. Anwar Shah, 2006. Local governance in industrial countries. The Worldbank, Washington DC

3. Lê Thị Mai Liên (2014), Nghiên cứu kinh nghiệm các nước về ngân sách đô thị.

4. Nguyễn Sỹ Dũng (2013), “Mô hình chính quyền địa phương ở các nước trên thế giới”

5. Tham luận tại Hội thảo “Tổ chức chính quyền địa phương ở Việt Nam: Những vấn đề lý luận và thực tiễn” do VPQH, Oxfam, Unicef tổ chức tại Ninh Thuận.

6. Nguyễn Thị Lê Thu (2017), “Quản lý ngân sách nhà nước theo kết quả đầu ra: Cơ sở lý thuyết, kinh nghiệm các nước và đề xuất áp dụng cho lĩnh vực giáo dục phổ thông ở Việt Nam”.

7. Sử Đình Thành (2013), “Phân cấp ngân sách gắn với đổi mới chính quyền địa phương đô thị”, tham luận tại Hội thảo “Tổ chức chính quyền địa phương ở Việt Nam: Những vấn đề lý luận và thực tiễn” do VPQH, Oxfam, Unicef tổ chức tại Ninh Thuận.

8. Tạp chí Cộng sản. (2022), Cơ chế, chính sách đặc thù phát triển Thành phố Hồ Chí Minh theo tinh thần Nghị quyết số 54/2017/QH14. Tài liệu Hội thảo tháng 7/2022.