- Đơn vị chủ trì: Viện Chiến lược và chính sách tài chính

- Chủ nhiệm nhiệm vụ: TS. Nguyễn Như Quỳnh

- Năm giao nhiệm vụ: 2021/Mã số: 2021-12-Đ2

1. Tính cấp thiết của vấn đề nghiên cứu

Ở Việt Nam, Luật ngân sách nhà nước (NSNN) năm 2015 được thực hiện từ năm 2017, bước đầu tạo sự chuyển biến trong quản lý thu, chi NSNN. Công tác quản lý và điều hành NSNN ngày càng chủ động hơn, chất lượng và hiệu quả từng bước được nâng lên, kỷ luật và kỷ cương tài chính – ngân sách được nghiêm minh, công khai ngân sách được đẩy mạnh, góp phần sử dụng có hiệu quả NSNN. Cơ chế phân cấp NSNN hiện hành đảm bảo vai trò, quyền hạn của Quốc hội, Chính phủ và tăng tính chủ động của HĐND các cấp trong việc quyết định dự toán ngân sách, quyết định phân bổ ngân sách và phê chuẩn quyết toán ngân sách, đảm bảo sự chỉ đạo điều hành thống nhất NSNN trong phạm vi cả nước, tạo điều kiện cho các địa phương chủ động hơn trong việc xác định nguồn lực để thực hiện các nhiệm vụ chi đã được phân cấp, thúc đẩy, nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác quản lý ngân sách.

Tại Hiến pháp 2013 và Luật NSNN, yêu cầu chủ đạo của NSTW vẫn được xem là một trong những nguyên tắc xác định mối quan hệ tài chính giữa trung ương và chính quyền địa phương, nhằm đảm bảo tính bền vững của NSNN.Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện, cơ chế phân cấp NSNN bộc lộ những hạn chế, bất cập ảnh hưởng đến vai trò chủ đạo của NSTW và vai trò chủ động của NSĐP. Đó là: (i) Quy mô thu NSTW trong tổng thu NSNN có xu hướng giảm nhanh từ mức 64,3% tổng thu NSNN giai đoạn 2006 - 2020, xuống khoảng 54-55% giai đoạn 2016 - 2020 thấp hơn so với mục tiêu đặt ra tại Nghị quyết số 07-NQ/TW trong giai đoạn 2016-2020 là 60-65%, đồng thời, cơ cấu thu NSTW chưa thực sự bền vững khiến cho khả năng huy động nguồn lực đáp ứng các nhiệm vụ chi NSNN tại trung ương sẽ bị hạn chế trong thời gian tới; (ii) Khả năng sử dụng nguồn NSTW để thực hiện các nhiệm vụ chi quan trọng, mang tính chiến lược của đất nước theo các định hướng ưu tiên đặt ra trong từng thời kỳ ngày càng bị thu hẹp. Tỷ trọng chi đầu tư phát triển của NSTW trong tổng chi đầu tư phát triển có xu hướng thấp dần, chỉ chiếm tỷ trọng 20,5% giai đoạn 2011 – 2015 và 17,6% giai đoạn 2016 - 2020, trong khi tỷ lệ này ở các giai đoạn trước 2006 - 2010 là 34%; (iii) Một số quy định trong phân định nhiệm vụ chi còn bất cập, phần nào ảnh hưởng đến vai trò điều tiết của NSTW, như quy định tỷ lệ cứng đối với chi giáo dục đào tạo, khoa học và công nghệ,… dẫn đến có những địa phương, số ngân sách được phân bổ cho các lĩnh vực này có thể “không sử dụng hết” hoặc sử dụng cho những nội dung chi chưa thực sự cần thiết nhưng NSTW cũng không thể điều chuyển cho các địa phương hay lĩnh vực khác; (iv) Phân cấp chi ngân sách chưa gắn liền với việc cung cấp các dịch vụ công ở địa phương mà chủ yếu vẫn được phân bổ dựa trên hệ thống tiêu chí, định mức phân bổ ngân sách theo yếu tố đầu vào, chưa tính đến hiệu quả đầu ra của các nhiệm vụ chi, hiệu quả phân bổ chưa cao gây thất thoát, lãng phí nguồn lực, tự chủ đơn vị sự nghiệp công lập còn chậm, nguồn bổ sung cân đối cho các địa phương lớn; (v) Mức độ tự chủ tài khoá của NSĐP còn hạn chế, dẫn đến NSTW phải hỗ trợ bổ sung cân đối ; (vi) Bất cập trong phân cấp vay nợ đối với chính quyền địa phương do những quy định về giới hạn vay nợ và giới hạn bội chi hàng năm khiến cho các địa phương khó khăn trong huy động vốn cho đầu tư phát triển, các địa phương khác chủ yếu vẫn thực hiện thông qua cơ chế vay về cho vay lại từ các khoản huy động của NSTW.

Xuất phát từ bối cảnh trên, việc thực hiện đề tài “Đổi mới phân cấp ngân sách nhà nước nhằm nâng cao vai trò chủ đạo của ngân sách trung ương và chủ động của ngân sách địa phương ” có ý nghĩa quan trọng cả về lý luận và thực tiễn.

2. Mục tiêu nghiên cứu

Trền cơ sở khảo sát thực trạng về phân cấp ngân sách nhà nước tại Việt Nam và khảo cứu kinh nghiệm của một số nước trong đổi mới phân cấp nhằm đảm bảo vai trò chủ đạo NSTW và chủ động của NSĐP. Từ đó, đề xuất kiến nghị đổi mới phân cấp ngân sách trong thời gian tới, nhằm nâng cao vai trò chủ đạo của NSTW và chủ động của NSĐP ở Việt Nam.

3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu: Cơ chế phân cấp NSNN.

Phạm vi nghiên cứu: Đề tài nghiên cứu khảo sát thực tế tại một số tỉnh, thành phố (Đà Nẵng, Bình Định, Quảng Nam, Quảng Ngãi, Vĩnh Long, Trà Vinh, Cần Thơ); thực trạng phân cấp NSNN, vai trò chủ đạo của NSTW và chủ động của NSĐP trong giai đoạn 2011 - 2020, định hướng cho năm 2030.

4. Kết quả nghiên cứu

(1) Đề tài đã khái quát được một số vấn đề chung về phân cấp NSNN trên bốn trụ cột bao gồm phân cấp nguồn thu, phân cấp nhiệm vụ chi, bổ sung giữa các cấp chính quyền và phân cấp vay nợ. Đề tài đã nêu rõ vai trò của NSTW có thể được tiếp cận theo nhiều phương diện khác nhau, bao gồm: (i) đảm bảo hoạt động của bộ máy nhà nước ở trung ương; (ii) đảm bảo cá nhiệm vụ quan trọng mang tính chiến lược quốc gia; (iii) thực hiện điều tiết kinh tế vĩ mô; (iv) thực hiện các chính sách xã hội và giải quyết các vấn để xã hội và thực hiện chi phối, định hướng và điều tiết đối với NSĐP để đảm bảo sự phát triển hài hòa giữa các vùng, miền; (v) can thiệp, đảm bảo duy trì tính ổn định, an ninh, an toàn tài chính công. Bên cạnh đề cập đến vai trò chủ đạo của NSTW, đề tài làm rõ về sự chủ động của NSĐP. Cùng với chuyển giao nhiệm vụ chi cho CQĐP thì CQĐP cần phải có đủ nguồn lực để thực hiện các nhiệm vụ chi của ngân sách cấp mình. Nội dung chủ động của CQĐP thể hiện qua hai phương diện: (i) sự chủ động trong chi NSNN, khả năng của CQĐP trong việc định hình, quyết định và thay đổi chính sách chi tiêu của mình; (ii) sự tự chủ về thu NSNN, quyền hạn của địa phương trong việc thiết lập mức thuế suất, cơ sở tính thuế địa phương, phí hoặc lệ phí hoặc khả năng tăng thu từ tài sản địa phương, huy động nguồn lực từ nợ vay.

(2) Đề tài đã đưa ra kinh nghiệm các nước trong đổi mới phân cấp ngân sách đảm bảo vai trò chủ đạo NSTW và chủ động của NSĐP. Những năm gần đây cải cách về phân cấp ngân sách là chủ đề được nhiều quốc gia rất chú trọng. Trong quá trình này, nhiều nước đã thực hiện các biện pháp để thúc đẩy sự tham gia của các cấp CQĐP trong cung cấp dịch vụ công cho người dân, giảm sự can thiệp của NSTW. Tuy nhiên, nghiên cứu về thực tế phân cấp nguồn thu của nhiều nước đã cho thấy các nguồn thu lớn và chủ đạo vẫn được nhiều nước tập trung về NSTW để thực thi các nhiệm vụ chi quan trọng. Ở hầu hết các nước, mức độ tự chủ về nguồn thu của CQĐP là tương đối thấp. Sự mất cân đối theo chiều dọc giữa các cấp ngân sách và theo chiều ngang giữa các địa phương ở nhiều quốc gia khá lớn. Chính quyền trung ương luôn luôn giữ vai trò trung tâm, đồng thời, có sự phân cấp, chia sẻ quyền lực với hệ thống chính quyền địa phương, đảm bảo nguồn lực cho địa phương trong thực hiện nhiệm vụ của mình.

(3) Đề tài đã làm rõ thực trạng phân cấp NSNN thời gian qua tại Việt Nam, theo đó quá trình này đã có những kết quả tích cực trong đảm bảo vai trò chủ đạo của NSTW và tăng cường chủ động của NSĐP. NSTW vẫn đảm bảo được vai trò chủ đạo, thực hiện hiệu quả chức năng định hướng, dẫn dắt trong hệ thống ngân sách, đảm bảo các mục tiêu phát triển KT-XH của đất nước cũng như giữ vững an ninh, an toàn tài chính công. Cùng với đó, CQĐP được mở rộng quyền hạn trong quyết định ngân sách cấp mình gắn với các ưu tiên phát triển địa phương đồng bộ trong chiến lược phát triển kinh tế của đất nước.

Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện, vai trò chủ đạo của NSTW và chủ động của NSĐP đã đối mặt với nhiều thách thức đặt ra. Thứ nhất, vai trò chủ đạo NSTW ngày càng giảm: (i) xu hướng giảm dần của quy mô thu NSTW, tính bền vững không cao do phụ thuộc tương đối vào các khoản thu không tái tạo, các khoản thu từ vốn; (ii) vai trò định hướng của NSTW trong việc thực hiện các nhiệm vụ chi chiến lược có xu hướng giảm, đặc biệt là trong việc đầu tư các công trình trọng điểm liên vùng. Quy mô chi đầu tư từ NSTW trong tổng chi NSNN giảm, dư địa nguồn lực của NSTW cho các công trình có quy mô lớn, mang tính định hướng nền tảng còn rất hạn hẹp; (iii) khả năng điều hòa NSTW trong việc khắc phục sự chênh lệch về phát triển giữa các vùng miền còn bất cập, sự bất bình đẳng trong chi tiêu giữa các địa phương còn khá lớn; (iv) an ninh tài chính công đứng trước thách thức trong trung hạn với nhiều biến động của kinh tế trong và ngoài nước. Thứ hai, tính chủ động của NSĐP còn hạn chế: (i) Tự chủ trong phân bổ nguồn lực của địa phương bị hạn chế bởi các quy định cứng trong chi tiêu ngân sách (chi giáo dục - đào tạo, KHCN) và các quy định chi tiết về đầu vào của các khoản ngân sách cụ thể (cải cách tiền lương, xổ số kiến thiết, tiền sử dụng đất); (ii) Tự chủ nguồn thu của địa phương cũng hạn chế với các quy định của trung ương về thuế địa phương, các quy định về phí, lệ phí trong khung; (iii) Nguồn thu của CQĐP cũng chủ yếu phụ thuộc vào các nguồn thu không bền vững, có tính chất thu một lần, khó dự báo (thu từ đất, thu tiền thuê đất, thu sổ xố kiến thiết); (vi) Thẩm quyền vay nợ bị hạn chế bởi các quy định về mức bội chi trong bội chi NSNN.

Những hạn chế nói trên xuất phát từ nguyên nhân chủ yếu là: (i) tính lồng ghép của hệ thống ngân sách; phân cấp nhiệm vụ chi chưa phân định rõ ràng giữa nhiệm vụ chi các cấp; (ii) cơ chế phân cấp và cách thức phân chia đối với các khoản thu phân chia giữa NSTW và NSĐP bộc lộ nhiều điểm bất cập, ảnh hưởng đến mức độ tiếp cận nguồn lực của NSTW; (iii) các quy định về nguồn thu của NSĐP còn bất cập, chưa đúng tính khoản thu, chưa phù hợp với tình hình thực tế.

(3) Trên cơ sở nghiên cứu kinh nghiệm các nước, thực tiễn khảo sát các địa phương và đánh giá về vai trò chủ đạo của NSTW và chủ động của NSĐP thời gian qua, đề tài đã đưa ra các giải pháp chủ yếu liên quan đến 4 trụ cột của phân cấp ngân sách: (i) Đổi mới cơ chế phân cấp nguồn thu đảm bảo khả năng tiếp cận nguồn lực của NSTW, mở rộng chủ động cho NSĐP; ii) rà soát, hoàn thiện lại nhiệm vụ chi giữa các cấp chính quyền, tăng chủ động cho NSĐP trong quyết định nhiệm vụ chi NSNN cấp mình; (iii) đổi mới cơ chế bổ sung ngân sách giữa trung ương và địa phương; (iv) tăng cường quản lý nợ chính quyền địa phương. Bên cạnh đó, để đạt được hiệu quả trong nâng cao vai trò chủ đạo của NSTW và chủ động NSĐP, đề tài cũng đưa ra một số nhóm giải pháp liên quan và điều kiện thực hiện cụ thể như: đổi mới mô hình NSNN, lập ngân sách theo kết quả đầu ra, cơ cấu lại chi NSNN gắn với đổi mới đơn vị sự nghiệp công lập, tăng cường kỷ luật tài khóa, minh bạch trong NSNN.

5. Thông tin nghiệm thu và lưu trữ

- Nghiệm thu: Đề tài đã được Hội đồng Tư vấn đánh giá, nghiệm thu thông qua (Quyết định số 111/QĐ-CLTC ngày 21/11/2022 của Viện Chiến lược và Chính sách tài chính về việc thành lập Hội đồng Tư vấn đánh giá, nghiệm thu nhiệm vụ KHCN cấp Cơ sở năm 2021).

- Lưu trữ: Đề tài được đóng quyển, lưu trữ tại Thư viện Viện Chiến lược và Chính sách tài chính./.