- Đơn vị chủ trì: Ban Chính sách tài chính công
- Chủ nhiệm nhiệm vụ: ThS. Phạm Thị Thu Hồng
- Năm giao nhiệm vụ: 2021/Mã số: 2021-11-Đ1
1. Tính cấp thiết của vấn đề nghiên cứu
Giáo dục là quốc sách hàng đầu, việc đảm bảo nguồn lực đầu tư cho lĩnh vực giáo dục luôn được chú trọng và đảm bảo (đặc biệt là nguồn lực từ ngân sách nhà nước (NSNN)) thời gian qua. Cơ chế phân bổ NSNN cho lĩnh vực giáo dục ở Việt Nam đã từng bước được đổi mới. Luật NSNN 2015 đã khẳng định: Nhà nước sẽ chuyển dần từ hình thức cấp phát ngân sách như hiện nay sang tài trợ theo kết quả thực hiện nhiệm vụ của các đơn vị sự nghiệp công lập. Cụ thể hoá yêu cầu này, ngày 10/4/2019 Chính phủ đã ban hành Nghị định số 32/2019/NĐ-CP quy định về việc giao nhiệm vụ, đặt hàng hoặc đấu thầu cung cấp sản phẩm, dịch vụ công sử dụng NSNN từ nguồn kinh phí chi thường xuyên.
Bên cạnh đó, tỷ lệ chi NSNN cho giáo dục từ 20% trở lên trong tổng chi NSNN luôn được Quốc hội yêu cầu đảm bảo. Chi cho giáo dục từ nguồn NSNN năm sau luôn cao hơn năm trước để phù hợp với sự phát triển của nền kinh tế - xã hội và nhu cầu riêng dành cho lĩnh vực giáo dục. Trong vòng 05 năm của giai đoạn 2016 - 2020, NSNN chi thường xuyên cho giáo dục đã tăng trên 32,2%. Trong năm 2016, NSNN phân bổ cho giáo dục đào tạo và dạy nghề là 195,6 nghìn tỷ đồng (trong đó 34,6 nghìn tỷ từ nguồn ngân sách trung ương (NSTW) và 161 nghìn tỷ từ nguồn ngân sách địa phương (NSĐP)). Đến năm 2020, chi cho giáo dục đào tạo và dạy nghề là 257,6 nghìn tỷ đồng (trong đó 30,2 nghìn tỷ lấy từ nguồn NSTW và 228,5 nghìn tỷ từ nguồn NSĐP). Thậm chí, chi tiêu công cho giáo dục/GDP của Việt Nam đang ở mức cao so với nhiều nước trên thế giới (trung bình 4,96% GDP giai đoạn 2016 - 2020), kể cả so với một số nước có trình độ phát triển kinh tế cao hơn trong khu vực (Singapore 3,2% năm 2010, Thái Lan 3,8%).
Tuy nhiên, cơ chế phân bổ nguồn lực NSNN cho giáo dục vẫn còn những tồn tại như: (i) Cơ chế phân bổ vốn đầu tư cho giáo dục hiện nay chưa thực sự đảm bảo tính công bằng, minh bạch và tính hệ thống trong chọn lọc dự án; không có sự gắn kết giữa số học sinh nhập học và chi đầu tư từ NSNN, việc tăng cường tính hiệu lực của đầu tư chưa được dùng làm tiêu chí thẩm định và lựa chọn dự án; (ii) Tiêu chí, định mức phân bổ ngân sách chưa hợp lý, chưa bao quát hết các nội dung lĩnh vực chi, cũng như đặc thù nhiệm vụ trong lĩnh vực giáo dục; (iii) Định mức phân bổ chưa đảm bảo tỷ lệ chi. Do vậy, việc nghiên cứu đề tài “Đổi mới cơ chế phân bổ ngân sách nhà nước cho lĩnh vực giáo dục ở Việt Nam” có ý nghĩa khoa học và thực tiễn cao.
2. Mục tiêu nghiên cứu
Trên cơ sở nghiên cứu, phân tích thực trạng cơ chế phân bổ NSNN cho lĩnh vực giáo dục của Việt Nam thời gian qua và khảo cứu kinh nghiệm của một số nước, đề tài đề xuất định hướng đổi mới cơ chế phân bổ NSNN cho lĩnh vực giáo dục ở Việt Nam trong thời gian tới.
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu: Cơ chế phân bổ NSNN cho lĩnh vực giáo dục.
Phạm vi nghiên cứu: Đề tài tập nghiên cứu cơ chế phân bổ NSNN cho lĩnh vực giáo dục, không nghiên cứu lĩnh vực đào tạo, ở Việt Nan, giai đoạn đoạn 2011 - 2020.
4. Kết quả nghiên cứu
(1) Đề tài đã hệ thống hóa được những vấn đề chung về giáo dục và cơ chế phân bổ NSNN cho giáo dục như: khái niệm, đặc điểm, bản chất, chức năng của giáo dục; vai trò của NSNN nói chung và đối với giáo dục nói riêng. Theo đó, chi NSNN cho giáo dục là quá trình phân phối, sử dụng một phần vốn tiền tệ từ quỹ NSNN để duy trì, phát triển hoạt động giáo dục - đào tạo theo nguyên tắc không hoàn trả trực tiếp. Vai trò của NSNN không chỉ đơn thuần là cung cấp nguồn lực tài chính để duy trì, củng cố các hoạt động đào tạo, mà còn có tác dụng định hướng, điều chỉnh các hoạt động đào tạo phát triển theo đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước. Trong khi đó, cơ chế phân bổ NSNN là một trong những chính sách kinh tế vĩ mô quan trọng của Nhà nước nhằm đảm bảo nguồn lực tài chính cho các cơ quan, tổ chức hoàn thành nhiệm vụ được giao, giảm thiểu sự bất bình đẳng giữa các vùng, miền. Về cơ chế phân bổ NSNN cho giáo dục, UNESCO (2017) đã tổng kết từ thực tiễn ở các nước qua nhiều thời kỳ cho thấy, cơ chế phân bổ NSNN đang chuyển dịch theo hướng ngày càng buộc các trường phải cọ xát nhiều hơn với cạnh tranh, đảm bảo chất lượng và lấy người học làm trung tâm: xu hướng đó được gọi là chuyển dịch từ phân bổ NSNN theo đầu vào sang phân bổ theo đầu ra/kết quả. Việc đánh giá kết quả phân bổ ngân sách cho giáo dục thường bao gồm hai nhóm tiêu chí: (i) các thước đo vĩ mô so sánh mức độ “hợp lý” trong việc dành nguồn lực quốc gia cho giáo dục và tỷ lệ giữa chi tiêu công và chi tiêu tư nhân cho lĩnh vực này và (ii) Tiêu chí mang tính nguyên tắc trong việc ra quyết định phân bổ NSNN cho giáo dục.
(2) Qua nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế về cơ chế phân bổ NSNN cho giáo dục, đề tài đã rút ra một số bài học kinh nghiệm cho Việt Nam gồm: (i) Về chi NSNN: mức độ chi NSNN cho giáo dục ở các quốc gia tăng/giảm phụ thuộc vào từng điều kiện, hoàn cảnh của mỗi quốc gia; mức chi giáo dục cho các cấp học từ mầm non, tiểu học, trung học và đại học được đảm bảo thì mức độ phổ cập giáo dục ở các quốc gia là khả quan; tại phần lớn các quốc gia, tỷ trọng nguồn lực ngân sách quốc gia dành cho giáo dục cơ bản lớn hơn nhiều so với tỷ trọng dành cho giáo dục đại học do giáo dục đại học được khu vực tư nhân đầu tư với mức độ cao nhất; (ii) Về cơ chế phân bổ NSNN cho giáo dục: (+) Có nhiều cách thức phân bổ NSNN cho giáo dục nhưng gồm 4 cách chính là: phân bổ mang yếu tố lịch sử/chính trị; phân bổ theo công thức; phân bổ theo định hướng chính sách; phân bổ dựa trên hoạt động; phân bổ có tính chất cạnh tranh; (+) cơ chế phân bổ NSNN cho giáo dục ở các quốc gia đang có xu hướng dịch chuyển dần từ cơ chế cấp phát truyền thống theo đầu vào sang cơ chế phân bổ NSNN theo đầu ra; (+) cơ chế phân bổ NSNN cho giáo dục cũng được phân chia theo nhiều cách thể hiện trạng thái kiểm soát của chính quyền địa phương, đó là: phân bổ tổng thể một lần; phân bổ theo mục tiêu; phân bổ trực tiếp cho trường học (đây là hình thức mà gần như không có quốc gia nào áp dụng do mức độ kiểm soát thấp nhất dành cho cấp chính quyền địa phương, thay vào đó cơ chế phân bổ này thường được áp dụng để thưởng cho các trường có thành tích tốt); (+) “chương trình đặc biệt” được một số quốc gia áp dụng để thực hiện một cơ chế khác về phân bổ NSNN cho giáo dục (bên cạnh cơ chế phân bổ chính đang được áp dụng) nhằm cung cấp một mức độ linh hoạt nhất định cho mô hình ngân sách tổng thể; (+) Khi thực hiện đổi mới cơ chế phân bổ NSNN cần phải xác định rõ các tiêu chí được sử dụng để xác định số tiền phân bổ cho các trường học; (+) Công thức phân bổ NSNN cho giáo dục được đánh giá là cách tiếp cận hiệu quả, nhưng khi thiết kế cần đảm bảo đáp ứng các mục tiêu chính sách của nhà nước, đó là thúc đẩy công bằng, điều tiết thị trường, thúc đẩy hỗ trợ giáo dục; (+) Cần phải nhận thức rõ tầm quan trọng của việc tham vấn ý kiến rộng rãi các bộ ngành có liên quan và các chuyên gia.
(3) Đề tài đã phân tích thực trạng phân bổ NSNN cho giáo dục ở Việt Nam thời gian qua. Theo đó, quy mô chi NSNN cho giáo dục tăng trưởng qua các năm trong giai đoạn 2011 - 2020. Tính riêng quy mô chi thường xuyên từ NSNN cho giáo dục đào tạo chiếm trung bình khoảng 4,37% GDP giai đoạn 2011 - 2015 và 4,07% GDP giai đoạn 2016 - 2020. Đồng thời, chi NSNN cho giáo dục tăng từ hơn 207 nghìn tỷ đồng năm 2013 lên hơn 305 nghìn tỷ đồng năm 2020. Tỷ trọng chi NSNN cho giáo dục trong tổng chi NSNN cũng tăng từ 15,8% năm 2013 lên 17,5% năm 2020, riêng năm 2019 tỷ trọng chiếm cao nhất là 19%. Việc phân bổ chi thường xuyên từ NSNN cho giáo dục hiện chủ yếu dựa theo yếu tố đầu vào và định mức phân bổ tính đủ cho các cấp giáo dục, các loại hình giáo dục; các chế độ học bổng cho học sinh dân tộc nội trú, bán trú theo chế độ quy định, chính sách ưu tiên đối với lĩnh vực giáo dục đã ban hành. Bên cạnh đó, định mức phân bổ theo tiêu chí bổ sung được xác định trên cơ sở số đối tượng và mức hỗ trợ theo chế độ quy định. Đồng thời, tiêu chí phân bổ NSNN chi thường xuyên cho giáo dục cũng khá đa dạng dựa trên dân số, số biên chế được giao, số trường lớp, số học sinh,... và cơ chế phân bổ chi đầu tư từ NSNN cho giáo dục của Việt Nam cho đến thời điểm hiện nay đảm bảo được sự thống nhất. Bên cạnh những kết quả nêu trên, việc phân bổ NSNN cho giáo dục vẫn còn một số hạn chế như: (1) Về chi NSNN: Tỷ lệ chi NSNN cho giáo dục - đào tạo trong tổng chi NSNN thực tế chưa được đảm bảo tỷ lệ tối thiểu là 20% theo quy định; Chệnh lệch giữa thực hiện và dự toán chi NSNN cho giáo dục và đào tạo còn ở mức cao hay tính hiệu lực dự toán chi NSNN cho giáo dục và đào tạo chưa cao; Tốc độ tăng chi NSNN cho giáo dục và đào tạo tăng nhưng chưa phù hợp với biến động của số lượng học sinh và tính đến biến động của giá cả thị trường; Trong chi thường xuyên cho lĩnh vực giáo dục, chi cho con người chiếm khoảng 80%, đây là tỷ lệ khá cao; (2) Về cơ chế phân bổ NSNN cho lĩnh vực giáo dục: (i) Tiêu chí phân bổ chi thường xuyên NSNN cho giáo dục hiện đang chủ yếu dựa trên yếu tố đầu vào nên chưa hoàn toàn hợp lý; (ii) Định mức phân bổ dự toán chi thường xuyên NSNN cho giáo dục chưa hợp lý; (iii) Cơ chế phân bổ chi đầu tư NSNN cho giáo dục còn nhiều bất cập.
(4) Đề tài đã đề xuất một số giải pháp nhằm đổi mới cơ chế phân bổ NSNN cho giáo dục trong thời gian tới gồm: (i) tiếp tục quy định tỷ lệ tối thiểu chi NSNN cho giáo dục là 20% trong tổng chi NSNN và bảo đảm duy trì tốc độ tăng chi NSNN cho giáo dục hằng năm cao hơn tốc độ tăng chi NSNN; (ii) cơ cấu lại chi NSNN theo hướng tăng chi đầu tư, giảm chi thường xuyên; (iii) cơ cấu chi NSNN cho giáo dục giữa các bậc học nên được điều chỉnh theo hướng ưu tiên phát triển hài hòa tỷ lệ giữa các bậc học, thực hiện tiêu chuẩn hóa và hiện đại hóa giáo dục gắn với kết quả thực hiện nhiệm vụ. Cụ thể, nên tiếp tục ưu tiên chi NSNN cho giáo dục tiểu học và phổ cập giáo dục tiểu học. Đối với trung học phổ thông, nên định hướng kết hợp giữa học văn hoá và học nghề. Với những đối tượng có định hướng học nghề, nhà nước sẽ áp dụng chính sách chia sẻ chi phí giữa NSNN và gia đình, thu hút các nguồn đầu tư từ doanh nghiệp. Đồng thời, để đảm bảo công bằng giữa các địa phương và giữa các đối tượng đi học, nhà nước tiếp tục thực hiện chính sách ưu tiên chi NSNN đối với vùng sâu, vùng xa, người nghèo, đối tượng chính sách; (iv) lựa chọn tiêu chí học sinh kết hợp với tiêu chí tỷ lệ tối thiểu chi hoạt động dạy và học để làm căn cứ xây dựng định mức phân bổ dự toán NSNN chi thường xuyên cho lĩnh vực giáo dục cho các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, các cấp chính quyền và cơ sở giáo dục./.
5. Thông tin nghiệm thu và lưu trữ
- Nghiệm thu: Đề tài đã được Hội đồng tư vấn đánh giá, nghiệm thu thông qua (Quyết định số 97/QĐ-CLTC ngày 10/12/2021 của Viện Chiến lược và Chính sách tài chính về việc thành lập Hội đồng Tư vấn đánh giá, nghiệm thu nhiệm vụ KHCN cấp Cơ sở năm 2021).
- Lưu trữ: Đề tài được đóng quyển, lưu trữ tại Thư viện Viện Chiến lược và Chính sách tài chính./.