- Đơn vị chủ trì: Ban Chính sách Tài chính công

- Chủ nhiệm nhiệm vụ: ThS. Lê Thị Mai Liên

- Năm giao nhiệm vụ: 2020/Mã số: 2021-01-Đ2

1. Tính cấp thiết của vấn đề nghiên cứu

Phát triển kinh tế - xã hội địa phương là một trong những vấn đề được Đảng, Nhà nước quan tâm bởi địa phương phát triển thì quốc gia mới hưng thịnh. Đối với một địa phương, để phát triển cần phải có nguồn lực (tài nguyên thiên nhiên, vị trí địa lý, con người, nguồn tài chính, sức mạnh văn hoá…). Trên thực tế, mỗi địa phương có những đặc thù riêng với những tiềm năng, lợi thế, nguồn lực nhất định, tuy nhiên, nếu không biết cách khai thác thì nguồn lực sẽ mãi ở dạng tiềm năng trong khi kinh tế địa phương lại không phát triển được.

Để khai thác tối đa các lợi thế, tiềm năng đặc thù của địa phương, biến các lợi thế, tiềm năng đặc thù trở thành nguồn lực cho phát triển thì một trong những công cụ được các quốc gia sử dụng là các cơ chế, chính sách tài chính nói chung, một số quốc gia sử dụng cơ chế, chính sách tài chính đặc thù vượt trội. Thông qua các cơ chế, chính sách tài chính đặc thù, các nguồn lực được khơi thông, huy động, phân bổ vào các lĩnh vực, ngành cần ưu tiên, từ đó, tạo ra sự tăng trưởng và phát triển mạnh mẽ kinh tế - xã hội địa phương. Cơ chế, chính sách tài chính đặc thù cho phát triển kinh tế địa phương được các quốc gia sử dụng thường tập trung vào cơ chế phân cấp và phân bổ ngân sách, các ưu đãi chính sách về thuế và thu ngân sách, chính sách tín dụng, tài chính đất đai,… Nhờ cơ chế, chính sách tài chính đặc thù, các quốc gia, địa phương đã huy động được nguồn lực thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội địa phương, góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế của quốc gia.

Đối với Việt Nam, quá trình đổi mới phát triển kinh tế - xã hội trong hơn 35 năm qua cho thấy kinh tế địa phương là nền tảng, động lực thúc đẩy phát triển kinh tế đất nước. Văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XIII đã nhấn mạnh “Lựa chọn một số địa điểm, đô thị, vùng có lợi thế đặc biệt để xây dựng trung tâm kinh tế, tài chính với thể chế, cơ chế, chính sách đặc thù có tính đột phá, có khả năng cạnh tranh quốc tế cao”; đồng thời, “tăng cường phân cấp, xây dựng cơ chế tài chính đặc thù đối với các thành phố lớn”; trong đó, đã nhấn mạnh việc nghiên cứu, xây dựng, hoàn thiện cơ chế quản lý tài chính, ngân sách có tính đột phá, đặc thù đối với Thủ đô Hà Nội, Thành phố Hồ Chí Minh, Hải Phòng… Quốc hội, Chính phủ Việt Nam cũng đã xem xét những đặc thù nổi trội về địa lý, khoa học công nghệ, con người, văn hóa… ở các địa phương để ban hành các cơ chế, chính sách tài chính - ngân sách đặc thù cho một số địa phương là Thủ đô Hà Nội, Thành phố Hồ Chí Minh, Đà Nẵng, Cần Thơ, Hải Phòng, Thanh Hoá, Nghệ An, Khánh Hoà, Huế, thành phố Buôn Ma Thuột (tỉnh Đắk Lắk)...

Quá trình thực hiện cơ chế, chính sách tài chính đặc thù đã giúp các địa phương có thêm thẩm quyền, chủ động trong quyết định các vấn đề về tài chính - ngân sách, huy động được các nguồn lực thúc đẩy phát triển kinh tế địa phương. Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả tích cực trong triển khai thực hiện các cơ chế, chính sách tài chính đặc thù cũng cho thấy những hạn chế trong cơ chế, chính sách tài chính đặc thù cũng như trong triển khai thực hiện các cơ chế, chính sách tài chính đặc thù, làm cản trở sự phát triển kinh tế - xã hội của địa phương. Có những cơ chế, chính sách tài chính đặc thù được ban hành nhưng địa phương chưa thực hiện như cơ chế vay nợ với mức dư nợ cao hơn so với quy định chung tại Luật NSNN (Cần Thơ, Hải Phòng, Đà Nẵng) hay cơ chế tạm ứng Quỹ Dự trữ tài chính (Hà Nội),... Có những cơ chế, chính sách đặc thù địa phương nhưng địa phương chưa thực hiện đã trở thành cơ chế, chính sách áp dụng chung trên cả nước, làm giảm hiệu quả khi ban hành cơ chế, chính sách tài chính đặc thù như chính sách tăng thuế suất thuế bảo vệ môi trường và thuế tiêu thụ đặc biệt đối với một số hàng hoá (TP Hồ Chí Minh); cơ chế thu từ sắp xếp, cổ phần hóa, thoái vốn doanh nghiệp Nhà nước thuộc địa phương quản lý (Hà Nội, Thành phố Hồ Chí Minh); có chính sách tài chính đặc thù được ban hành cho địa phương nhưng thực tế không phát sinh thu như chính sách thu từ bán tài sản công gắn liền trên đất (Hà Nội, Thành phố Hồ Chí Minh); bất cập giữa mức dư nợ vay của địa phương với số bội chi ngân sách của địa phương,…Xuất phát từ vấn đề trên, việc nghiên cứu đề tài “Cơ chế, chính sách tài chính đặc thù cho một số địa phương ở Việt Nam” là cần thiết, có ý nghĩa lý luận và thực tiễn.

2. Mục tiêu nghiên cứu

Đề xuất giải pháp đổi mới cơ chế, chính sách tài chính đặc thù đối với một số địa phương ở Việt Nam trong thời gian tới trên cơ sở nghiên cứu cơ sở lý luận về cơ chế, chính sách tài chính đặc thù cho các địa phương; đánh giá thực trạng cơ chế, chính sách tài chính đặc thù cho một số địa phương ở Việt Nam và tham khảo kinh nghiệm một số nước về cơ chế, chính sách tài chính đặc thù cho phát triển kinh tế - xã hội địa phương.

3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu: Cơ chế, chính sách tài chính đặc thù cho một số địa phương.

Phạm vi nghiên cứu: Cơ chế, chính sách tài chính đặc thù cho một số địa phương (Hà Nội, thành phố Hồ Chí Minh, Đà Nẵng, Cần Thơ, Hải Phòng), có tham khảo kinh nghiệm một số nước. Thời gian nghiên cứu từ khi có cơ chế, chính sách tài chính đặc thù cho một số địa phương đến nay, trọng tâm từ năm 2017 đến năm 2021.

4. Kết quả nghiên cứu

(1) Trên cơ sở khung lý thuyết về phân cấp ngân sách, đề tài đã khái quát, hệ thống hóa được những vấn đề lý luận về cơ chế, chính sách tài chính đặc thù cho địa phương như khái niệm, đặc điểm, nội dung về cơ chế, chính sách tài chính đặc thù cho địa phương; vai trò của cơ chế, chính sách tài chính đặc thù cho các địa phương trong phát triển kinh tế - xã hội địa phương; các nhân tố ảnh hưởng tới việc thực hiện cơ chế, chính sách tài chính đặc thù ở địa phương.

(2) Bám sát khung lý thuyết về phân cấp ngân sách, về cơ chế, chính sách tài chính đặc thù của địa phương, đề tài đã tổng hợp kinh nghiệm một số nước về cơ chế, chính sách tài chính đặc thù của một số thành phố lớn ở một số quốc gia (Nhật Bản, Trung Quốc, Indonesia, Malaysia, Đan Mạch) và rút ra bài học kinh nghiệm cho Việt Nam. Trong đó, nêu rõ: (i) Cần xác định rõ vị trí, vai trò của địa phương trong phát triển kinh tế - xã hội; xác định những đặc thù, những nét đặc biệt quan trọng của địa phương là yếu tố tạo động lực phát triển kinh tế - xã hội địa phương (như trường hợp Aarhus (Đan Mạch) và Thành phố Georgetown (bang Penang) của Malaysia đã xác định đặc thù là bảo tồn di sản và du lịch), để từ đó nghiên cứu, xác định sự cần thiết hay không trong xây dựng và áp dụng cơ chế, chính sách tài chính đặc thù cho địa phương; (ii) Lựa chọn cơ chế, chính sách tài chính đặc thù cho địa phương cần xem xét trên các khía cạnh về điều kiện và năng lực của địa phương, đảm bảo việc thiết kế, ban hành và thực thi cơ chế, chính sách tài chính đặc thù phù hợp, hiệu quả; (iii) Không phải mọi cơ chế, chính sách tài chính đặc thù để phát triển kinh tế địa phương đều sử dụng công cụ vay nợ (như trường hợp Jakarta (Indonesia)) mà lựa chọn sử dụng các công cụ tài chính khác nhau một cách linh hoạt nhằm nâng cao hiệu quả của chính sách.

(3) Đề tài đã phân tích thực trạng kết quả thực hiện cơ chế chính sách tài chính đặc thù cho các thành phố (Hà Nội, Hồ Chí Minh, Đà Nẵng, Cần Thơ, Hải Phòng,…) và chỉ ra được các kết quả đạt được như: các địa phương đã tăng tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm, phát huy tính chủ động, khai thác thế mạnh, khơi thông, huy động nguồn lực cho phát triển; đồng thời, có thêm thẩm quyền xử lý linh hoạt các vấn đề bất cập phát sinh ở địa phương. Tuy nhiên, bên cạnh các kết quả đạt được cũng cho thấy việc triển khai các cơ chế, chính sách tài chính đặc thù còn chậm; hiệu quả của một số cơ chế, chính sách tài chính đặc thù còn hạn chế; có cơ chế, chính sách tài chính khi ban hành là đặc thù nhưng su thời gian ngắn đã trở thành cơ chế, chính sách chung; có cơ chế, chính sách tài chính đặc thù ban hành nhưng không phát sinh thu hoặc chưa thực hiện,… Nguyên nhân do cơ chế, chính sách tài chính đặc thù áp dụng thời gian qua là thí điểm, có những nội dung mới, phức tạp, có tác động lớn. Bên cạnh đó, có cơ chế, chính sách khi thực hiện lại bị vướng bởi các cơ chế, chính sách khác; sự phối hợp giữa các bên liên quan còn chậm, hạn chế…

(4) Trên cơ sở phân tích thực trạng và nghiên cứu kinh nghiệm các nước, đề tài đã đưa ra định hướng đổi mới cơ chế, chính sách tài chính đặc thù cho các địa phương theo 04 nhóm về thu NSNN, chi NSNN, vay nợ và chính sách khác. Cụ thể:

Về thu ngân sách: Nghiên cứu để có cơ chế huy động hiệu quả nguồn lực tài chính xây dựng và phát triển địa phương, trong đó tập trung vào một số khoản thu đặc thù, phù hợp với điều kiện KT - XH của các địa phương và mở rộng nguồn thu 100% của địa phương gắn với phân định trách nhiệm cung cấp dịch vụ địa phương. Tăng cường các khoản thu mà căn cứ tính thuế ít di động thì phân cấp cho địa phương, các sắc thuế và các loại phí có liên quan trực tiếp tới lợi ích từ các dịch vụ được cung ứng nên phân cấp cho địa phương. Điều này hàm ý gắn thuế với lợi ích thu được từ các dịch vụ của chính quyền địa phương (nguyên tắc lợi ích). Theo đó, đề tài gợi ý xem xét thí điểm các khoản thu có tính đặc thù cho địa phương theo lộ trình như thuế bất động sản (Hà Nội, thành phố Hồ Chí Minh); phí đánh vào giá trị đất tăng lên khi Nhà nước đầu tư cơ sở hạ tầng; trái phiếu dự án; thuế ô tô (automobile tax), thuế lưu thông (circulation tax), thuế phương tiện cơ giới (vehicle tax),… Đồng thời, thay đổi phương thức phân chia nguồn thu giữa trung ương và địa phương đặc thù; nâng cao tính tự chủ của chính quyền các đô thị trong việc quyết định các khoản thu phí gắn với các dịch vụ cung cấp bởi chính quyền địa phương.

Về chi ngân sách: Đề tài đưa ra các đề xuất cụ thể trong phân chia rõ ràng nhiệm vụ chi giữa NSTW, NSĐP có đặc thù; cho phép địa phương đặc thù được quy định một số khoản chi, định mức chi phù hợp với nguồn thu và điều kiện giá cả tại địa phương; ưu tiên nguồn lực NSNN cho một số lĩnh vực chi quan trọng gắn vói đặc thù địa phương; đổi cơ chế phân bổ ngân sách từ cơ chế phân bổ theo các yếu tố đầu vào sang cơ chế phân bổ theo các yếu tố đầu ra gắn với đặc thù địa phương.

Về vay nợ của địa phương: Giải quyết bất cập giữa hạn mức dư nợ được phép và bội chi được phép của địa phương; trong phạm vi mức bội chi của NSNN, xem xét nâng mức bội chi cho các địa phương đặc thù có nguồn thu và tiềm lực phát triển kinh tế - xã hội để đáp ứng được các nguồn lực cho đầu tư phát triển (từ nguồn huy động trong nước, phát hành trái phiếu chính quyền địa phương hoặc vay lại từ nguồn vốn vay nước ngoài của Chính phủ...). Ngoài ra, để việc phát hành nợ địa phương an toàn hơn, chính quyền địa phương nên thực hiện thận trọng và việc kêu gọi huy động nợ nên gắn với từng dự án, công trình cụ thể, có đề án rõ ràng.

Đối với nhóm giải pháp khác, đề tài đề cập tới các giải pháp về xã hội hóa huy động các nguồn lực cho phát triển kinh tế - xã hội địa phương có đặc thù; khuyến khích các địa phương áp dụng các hình thức đầu tư hợp tác công tư (PPP) …

5. Thông tin nghiệm thu và lưu trữ

- Nghiệm thu: Đề tài đã được Hội đồng Tư vấn đánh giá, nghiệm thu thông qua (Quyết định số 101/QĐ-CLTC ngày 21/11/2022 của Viện Chiến lược và Chính sách tài chính về việc thành lập Hội đồng Tư vấn đánh giá, nghiệm thu nhiệm vụ KHCN cấp Cơ sở năm 2021).

- Lưu trữ: Đề tài được đóng quyển, lưu trữ tại Thư viện Viện Chiến lược và Chính sách tài chính./.