Nguyễn Viết Lợi
Viện Chiến lược và Chính sách tài chính, Bộ Tài chính

Việt Nam bắt đầu thực hiện công cuộc đổi mới vào giữa tháng 12/1986. Một năm sau, Luật Đầu tư nước ngoài (ĐTNN) tại Việt Nam được ban hành. Bởi thế, hành trình thu hút ĐTNN của Việt Nam cũng gần như song trùng với hơn 3 thập kỷ đổi mới của nền kinh tế. Các thể chế, chính sách luôn được cập nhật, đổi mới để đáp ứng sự dịch chuyển không ngừng của xu hướng cung - cầu đầu tư nước ngoài trên thế giới, cũng như năng lực tiếp nhận nguồn vốn đầu tư nước ngoài của Việt Nam phù hợp và thích ứng với nhu cầu vốn đầu tư cho phát triển kinh tế - xã hội trong từng giai đoạn. Bài viết tập trung phân tích, đánh giá sự thay đổi về thể chế, chính sách thu hút đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI) của Việt Nam theo từng giai đoạn, qua đó đưa ra các định hướng nhằm nâng cao chất lượng, hiệu quả hợp tác FDI của Việt Nam trong thời gian tới.

Từ khóa: FDI; Luật Đầu tư nước ngoài; hợp tác, thu hút ĐNTN.

Vietnam initiated the reform process (Doi Moi) in mid-December 1986. A year later, the Law on Foreign Investment in Vietnam was issued. Therefore, the journey to attract foreign investment in Vietnam is almost parallel with more than 3 decades of economic renovation. Institutions and policies are always updated and innovated to meet the continuous shift of foreign direct investment (FDI) trends in the world, as well as Vietnam's ability to receive foreign investment capital which is suitable for the investment capital demand for socio-economic development in each period. The paper focuses on analyzing and evaluating changes in institutions and policies to attract FDI of Vietnam in each period, thereby providing solutions to improve the quality, effectiveness of FDI cooperation in Vietnam in the coming time.

Keywords: FDI; foreign investment Law; cooperate, attract foreign investment.

1. Chủ trương, quan điểm của Đảng về hợp tác đầu tư nước ngoài

Sau khi hoàn thành sự nghiệp giải phóng và thống nhất đất nước (năm 1975), nhân dân ta đã đạt được những thành tựu to lớn trong công cuộc hàn gắn vết thương chiến tranh, khôi phục và phát triển sản xuất, xây dựng cơ sở vật chất - kỹ thuật, mở mang giáo dục, khoa học, văn hóa, y tế. Tuy nhiên, nền kinh tế vẫn ở trong tình trạng kém phát triển, sản xuất nhỏ là phổ biến và mang nặng tính chất tự cấp tự túc. Trình độ trang bị kỹ thuật trong sản xuất cũng như kết cấu hạ tầng, văn hóa - xã hội lạc hậu; năng suất lao động thấp. Khủng hoảng kinh tế - xã hội kéo dài, lạm phát nghiêm trọng1; sản xuất bấp bênh; thất nghiệp tăng; tiền lương không đủ sống; trật tự an toàn xã hội không được bảo đảm; tham nhũng và nhiều tệ nạn xã hội khác lan rộng.

Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VI (tháng 12/1986) đã đề ra những chủ trương đúng đắn, đánh dấu bước chuyển biến quan trọng, đưa nền kinh tế thoát khỏi khủng hoảng, mở ra công cuộc 'đổi mới' toàn diện trên mọi mặt của đời sống xã hội, đặc biệt là về lĩnh vực kinh tế. Việt Nam đã tích cực và chủ động hội nhập kinh tế khu vực và toàn cầu, tạo điều kiện để Việt Nam phát huy lợi thế so sánh.

Chủ trương đẩy mạnh hợp tác đầu tư với nước ngoài nhằm tranh thủ vốn, công nghệ, kinh nghiệm quản lý và thị trường xuất khẩu phục vụ sự nghiệp công nghiệp hóa - hiện đại hóa tiếp tục được xác định và cụ thể hóa tại các văn kiện của Đảng trong thời kỳ đổi mới.

Năm 2001 đánh dấu bước chuyển biển quan trọng trong quan điểm thu hút FDI vào Việt Nam. Nếu như trước năm 2000, các doanh nghiệp ĐTNN chưa được coi như một chủ thể độc lập trong nền kinh tế thì từ Đại hội Đảng lần thứ IX (năm 2001) khu vực ĐTNN đã được khẳng định là một trong 6 thành phần cùng tồn tại trong nền kinh tế. Đại hội Đảng IX (năm 2001) lần đầu tiên khu vực kinh tế có vốn ĐTNN được công nhận là một thành phần kinh tế với vai trò “hướng vào xuất khẩu, xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội, gắn với thu hút công nghệ hiện đại, tạo thêm nhiều việc làm...”. Tiếp đó, tại Hội nghị trung ương Đảng lần thứ 9 (khoá IX), Đảng Cộng sản Việt Nam đã đề ra nhiệm vụ “phải tạo chuyển biến cơ bản trong thu hút vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài”.

Đại hội Đảng X tiếp tục khẳng định: “Ngoại lực có vai trò quan trọng cho sự phát triển… Ngoại lực bao gồm cả vốn đầu tư, công nghệ, kỹ năng quản lý và thị trường... bổ sung cho nội lực, tạo thêm điều kiện để huy động và sử dụng nội lực có hiệu quả cao hơn. Trong bối cảnh toàn cầu hóa và hội nhập kinh tế quốc tế, ngoại lực càng trở nên quan trọng; một nước đang phát triển ở trình độ thấp như nước ta, muốn vươn lên để theo kịp các nước,...”; “Khuyến khích hơn nữa FDI vào nông nghiệp, nông thôn”; “đa dạng hóa hình thức và cơ chế đầu tư để thu hút mạnh nguồn lực của các nhà đầu tư nước ngoài, gồm cả đầu tư trực tiếp và gián tiếp, vào các ngành, các lĩnh vực quan trọng của nền kinh tế, nhất là các lĩnh vực công nghệ cao, công nghệ nguồn, xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội” và “tăng cường thu hút vốn FDI, phấn đấu đạt trên 1/3 tổng nguồn vốn đầu tư phát triển toàn xã hội trong 5 năm. Mở rộng lĩnh vực, địa bàn và hình thức thu hút FDI, hướng vào những thị trường giàu tiềm năng và các tập đoàn kinh tế hàng đầu thế giới, tạo sự chuyển biến mạnh mẽ về số lượng và chất lượng, hiệu quả nguồn FDI”2. Đại hội Đảng XI khẳng định “Kinh tế có vốn FDI được khuyến khích phát triển; thu hút FDI có công nghệ hiện đại, thân thiện môi trường và tăng cường sự liên kết với các doanh nghiệp trong nước”3.

Trên cơ sở nhìn nhận, đánh giá vai trò của vốn FDI, Đại hội Đảng XII, Đảng yêu cầu “Rà soát, sửa đổi pháp luật, chính sách để thu hút mạnh FDI, nhất là các dự án có công nghệ cao, thân thiện môi trường, sản phẩm có giá trị gia tăng và tỉ lệ nội địa hóa cao, tham gia mạng sản xuất và chuỗi giá trị toàn cầu thúc đẩy cơ cấu lại nền kinh tế. Tăng cường thu hút FDI có công nghệ cao, thân thiện môi trường, sử dụng nhiều lao động. Khuyến khích đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng và các ngành công nghiệp hỗ trợ, năng lượng tái tạo, vật liệu mới, điện tử, công nghệ thông tin, công nghệ sinh học, giống cây trồng, vật nuôi, đào tạo nhân lực và chăm sóc sức khoẻ chất lượng cao... Các dự án đặc thù có cơ chế ưu đãi linh hoạt. Khuyến khích thành lập các trung tâm nghiên cứu triển khai của doanh nghiệp FDI tại Việt Nam”4.

Dựa trên bối cảnh lịch sử kinh tế - xã hội, Đảng đặt ra các mục tiêu cũng như định hướng về thể chế chính sách cụ thể cho việc huy động nguồn lực FDI trong từng giai đoạn. Hơn 30 năm thu hút vốn FDI, Đảng vẫn luôn đồng nhất quan điểm, nguồn vốn FDI là vừa bổ sung nguồn lực đầu tư phát triển, vừa khơi dậy các nguồn lực trong nước; doanh nghiệp có vốn FDI là công cụ hỗ trợ để tăng năng lực cạnh tranh của doanh nghiệp trong nước thông qua việc tạo lập, liên kết và hợp tác kinh doanh.

2. Thể chế, chính sách thu hút đầu tư trực tiếp nước ngoài tại Việt Nam

Để hiện thực hóa chủ trương, đường lối của Đảng, hệ thống thể chế, chính sách thu hút FDI đã được Quốc hội, Chính phủ thực hiện tích cực, triệt để, tạo lực đẩy thu hút và phát huy vai trò của FDI trong phát triển kinh tế - xã hội Việt Nam.

[1] Khung khổ pháp lý về FDI: Nghị định số 115/CP kèm theo Điều lệ đầu tư nước ngoài được Chính phủ ban hành ngày 18/4/1977 (sau đây gọi tắt là Điều lệ Đầu tư năm 1977) là văn bản pháp quy riêng biệt khuyến khích và điều chỉnh hoạt động FDI tại Việt Nam. Tại kỳ họp thứ 2 Quốc hội khoá 8 ngày 31/12/1987, Quốc hội đã ban hành Luật Đầu tư, mở đầu cho thời kỳ thu hút và sử dụng nguồn vốn đầu tư nước ngoài theo phương châm đa dạng hóa, đa phương hóa các quan hệ kinh tế đối ngoại; góp phần thực hiện chủ trương phát huy nội lực, nâng cao hiệu quả hợp tác quốc tế; mở đường cho thu hút vốn FDI tạo đà cho sự phát triển kinh tế trong các giai đoạn tiếp theo. Cụ thể là, chỉ sau hơn 2 năm luật được ban hành (từ năm 1988 đến tháng 5/1990) đã có 213 giấy phép đầu tư nước ngoài được cấp, với tổng vốn đăng ký gần 1,8 tỷ USD. Đến nay, Luật ĐTNN đã qua 6 lần sửa đổi, bổ sung.

[2] Các quy định về hình thức đầu tư: Luật ĐTNN năm 1987 đã cho phép ba hình thức đầu tư là liên doanh, BCC và 100% vốn nước ngoài. Luật ĐTNN sửa đổi năm 1990 đã được điều chỉnh theo hướng đối xử bình đẳng hơn giữa các hình thức đầu tư, mở rộng đối tượng được phép tham gia hợp tác với nhà ĐTNN. Luật ĐTNN sau năm 1992 đã từng bước đa dạng hóa các hình thức đầu tư, bổ sung BOT, BTO vào các hình thức được cho phép, năm 1996 thêm hình thức BT, bước đầu thừa nhận hình thức M&A từ sau năm 2000 và chính thức đưa vào luật năm 2005. Luật Đầu tư năm 2014 quy định “Nhà đầu tư nước ngoài có quyền góp vốn, mua cổ phần, phần vốn góp vào tổ chức kinh tế”.

[3] Các quy định về gia nhập, rút lui khỏi thị trường: Nhà ĐTNN từ việc phải xin giấy phép từ Bộ Kế hoạch và Đầu tư (Luật Đầu tư năm 1987), tùy theo quy mô và tính chất dự án, thì sau đó việc cấp phép đầu tư và thủ tục đầu tư từng bước được phân cấp xuống các sở kế hoạch và đầu tư, các ban quản lý khu kinh tế, khu công nghiệp, khu chế xuất, khu công nghệ cao theo Luật ĐTNN được sửa đổi năm 1996, 2000 và 2005. Luật Đầu tư năm 2014 đã tách bạch thủ tục đăng ký đầu tư và đăng ký thành lập doanh nghiệp đối với nhà ĐTNN tại Việt Nam, qua đó phân biệt rõ địa vị pháp lý của pháp nhân và các hoạt động đầu tư, đơn giản hóa hồ sơ, trình tự, thủ tục và rút ngắn thời gian thực hiện thủ tục cấp Giấy chứng nhận đăng ký ĐTNN từ 45 ngày (theo Luật Đầu tư năm 2005) xuống còn 15 ngày.

Đối với thủ tục rút lui khỏi thị trường, Luật ĐTNN năm 1987 quy định nguyên tắc giải thể doanh nghiệp “trước hạn và đúng hạn” và bắt buộc phải thành lập ban thanh lý gồm 3 thành viên, làm việc trong 6 tháng, tuy nhiên có thể kéo dài nhưng không quá 1 năm. Luật ĐTNN năm 1996 cho phép chấp dứt hoạt động ngay cả trong trường hợp một hay nhiều bên đề nghị và được cơ quan quản lý nhà nước về ĐTNN chấp nhận. Sau đó quy định này đã được gỡ bỏ trong bản sửa đổi Luật ĐTNN năm 2000. Luật Đầu tư năm 2005 và Nghị định số 108/2006/NĐ-CP quy định rõ thủ tục chấm dứt hoạt động của dự án đầu tư, quy trình thực hiện, thủ tục thanh lý và thời hạn giải quyết thủ tục chấm dứt hoạt động đầu tư. Luật Đầu tư năm 2014 quy định cụ thể hơn các trường hợp nhà đầu tư “biến mất”, đồng thời bổ sung, hoàn thiện một số quy định về ký quỹ, giám định chất lượng máy móc, thiết bị, công nghệ nhập khẩu… nhằm nâng cao trách nhiệm của nhà đầu tư.

[4] Các quy định về lĩnh vực và địa bàn khuyến khích đầu tư: Luật ĐTNN năm 1987 quy định các lĩnh vực ưu đãi chung chung, gây khó khăn cho nhà đầu tư khi xin giấy phép và xác định mức độ được ưu đãi. Tuy nhiên, Luật ĐTNN năm 1996 và Nghị định số 10/NĐ-CP (năm 1998) đã công bố danh mục các lĩnh vực khuyến khích đầu tư và địa bàn đầu tư. Luật Đầu tư năm 2005 đã chia các lĩnh vực đầu tư, gồm ưu đãi đầu tư, đầu tư có điều kiện và đầu tư bị cấm. Nhìn chung, phạm vi thu hút đầu tư còn khá dàn trải; các tiêu trí không rõ ràng; việc cấp phép, áp dụng các loại ưu đãi còn để nhiều “linh hoạt” cho địa phương, cơ quan cấp phép, do đó đã tạo nhiều kẽ hở, cơ chế “xin cho”. Để khắc phục những hạn chế này, Luật Đầu tư năm 2014 đã quy định cụ thể 267 ngành nghề đầu tư kinh doanh có điều kiện, qua đó tạo thuận lợi cho quá trình thực thi Luật. Đối với địa bàn khuyến khích đầu tư, qua các lần sửa đổi, từ năm 1996 đến nay, các luật đã quy định chi tiết hơn với quan điểm chung là khuyến khích thu hút FDI theo vùng nhằm thu hút đầu tư vào những vùng có điều kiện kinh tế - xã hội khó khăn hơn.

[5] Thể chế, chính sách tài chính nhằm khuyến khích ĐTNN: Trong giai đoạn 1987 - 2004, hệ thống ưu đãi thuế đối với nhà đầu tư, dự án nước ngoài được thực hiện chủ yếu thông qua thuế xuất - nhập khẩu và thuế thu nhập doanh nghiệp (TNDN), cụ thể là:

(i) Thuế xuất - nhập khẩu: Miễn thuế xuất - nhập khẩu đối với các sản phẩm xuất - nhập khẩu, các nguyên liệu, bộ phận rời, phụ tùng, vật tư nhập khẩu (Luật Thuế xuất - nhập khẩu năm 1987); hoàn thuế nhập khẩu sau khi tái xuất khẩu (Luật sửa đổi năm 1991); miễn thuế nhập khẩu các phương tiện vận tải, linh kiện, chi tiết, bộ phận rời, phụ tùng, gá lắp, khuôn mẫu, phụ kiện đi kèm với thiết bị, máy móc, phương tiện vận tải chuyên dùng, các giống cây trồng, vật nuôi, nông dược đặc chủng (bổ sung theo Nghị định số 12/CP 18/12/1997); bổ sung miễn thuế hàng hóa phục vụ an ninh quốc phòng, nghiên cứu khoa học, giáo dục, quà biếu, quà tặng (Luật sửa đổi năm 1998).

(ii) Thuế TNDN: Áp thuế 10 - 25%, chia làm 03 mức: 10 - 14%; 15 - 20%; 21 - 25% (Luật ĐTNN năm 1987); (ii) Áp thuế theo 02 diện: Ưu tiên 15 - 20% với các mức miễn thuế 2 năm và giảm thuế 50% trong 2 năm tiếp theo; diện phổ thông 21 - 25% (Luật ĐTNN năm 1990); (iii) Áp thuế 20%; 15% và miễn thuế, giảm thuế tùy theo các tiêu chuẩn ưu tiên (Luật ĐTNN năm 1997); (iv) Áp thuế 20%; 15%; 10% và miễn thuế, giảm thuế tùy theo các tiêu chuẩn ưu tiên (Luật ĐTNN năm 2000); (v) Áp thuế 28% đối với các cơ sở kinh doanh; 28 - 50% đối với các cơ sở thăm dò khai thác tài nguyên và dầu khí; miễn giảm thuế theo hình thức góp vốn, lĩnh vực đầu tư, tỷ lệ xuất khẩu hàng hóa của doanh nghiệp (Nghị định số 164/2003/NĐ-CP).

Kể từ năm 2004 đến nay, thông qua việc ban hành Luật Thuế TNDN số 09/2003/QH11 ngày 17/6/2003, hệ thống chính sách ưu đãi thuế của Việt Nam đã được áp dụng thống nhất cho tất cả các loại hình doanh nghiệp. Đối tượng ưu đãi thuế dựa trên hai tiêu chí chính, đó là ưu đãi theo địa bàn và lĩnh vực. Song song với việc đơn giản hóa hệ thống thuế, áp dụng ưu đãi thuế đối với đầu tư mới và đầu tư mở rộng, qua các lần sửa đổi Luật Thuế TNDN (năm 2008, 2013, 2014) đã giảm mức thuế suất phổ thông (giai đoạn 2001 - 2008 là 28%, giai đoạn 2009 - 2013 là 25%, giai đoạn 2014 - 2015 là 22% và từ ngày 01/01/2016 là 20%), qua đó góp phần thu hút đầu tư, khuyến khích kinh doanh, tạo thuận lợi cho doanh nghiệp.

Luật Thuế xuất khẩu, Thuế nhập khẩu cũng tiếp tục được cập nhật, sửa đổi, trong các năm 2001, 2005 và 2016 nhằm đáp ứng các yêu cầu cam kết hội nhập, đồng thời tiếp tục hoàn thiện các chính sách ưu đãi xuất khẩu và thu hút đầu tư nước ngoài.

Như vậy qua các giai đoạn, để phù hợp với yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội, cũng như những thay đổi về dòng chảy đầu tư toàn cầu, thể chế, chính sách thu hút ĐTNN của Việt Nam đã có những sửa đổi tương thích. Trong giai đoạn đầu, ĐTNN đóng vai trò như một “cú hích”, tạo sự đột phá, vừa bổ sung nguồn lực quan trọng cho đầu tư phát triển, vừa khơi dậy các nguồn lực trong nước, để khai thác, tận dụng các tiềm năng, lợi thế, đưa đất nước vượt qua giai đoạn khó khăn, khủng hoảng. Chỉ 10 năm sau đổi mới, với sự hỗ trợ của nguồn lực ĐTNN, tăng trưởng GDP bình quân hằng năm đã đạt 8,2%, tạo nền tảng để kinh tế - xã hội tiếp tục tăng trưởng và phát triển cho các giai đoạn tiếp theo. Điều đó cho thấy ĐTNN đã phần nào đáp ứng được kỳ vọng trong mục tiêu thu hút ĐTNN để phát triển kinh tế đất nước, đặc biệt là khi nước ta từng bước chuyển sang nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa.

3. Kết quả và một số vấn đề đặt ra trong thu hút đầu tư nước ngoài

3.1. Kết quả đạt được

Kể từ năm 1987 đến nay, thu hút vốn ĐTNN luôn được đánh giá là một trong những thành tựu nổi bật của kinh tế Việt Nam. Lũy kế đến ngày 20/3/2020, cả nước có 31.665 dự án còn hiệu lực với tổng vốn đăng ký 370 tỷ USD. Vốn thực hiện lũy kế của các dự án FDI ước đạt 215,63 tỷ USD, bằng 58,3% tổng vốn đầu tư đăng ký còn hiệu lực. Các số liệu thống kê thời gian qua cho thấy, khu vực ĐTNN tiếp tục có những đóng góp quan trọng cho phát triển kinh tế - xã hội, thể hiện ở một số điểm nổi bật sau:

[1] Đầu tư trực tiếp nước ngoài là nguồn lực quan trọng đóng góp lớn vào tổng vốn đầu tư phát triển toàn xã hội và đã trở thành một động lực tăng trưởng quan trọng của nền kinh tế. Tỷ trọng vốn FDI trong tổng vốn đầu tư toàn xã hội đã tăng dần, từ gần 15% (năm 2005) lên 23% (năm 2019); riêng năm 2008 tỷ trọng này lên tới 30,8%.

[2] Sự đóng góp của FDI vào tăng trưởng kinh tế cũng ngày càng cao. Nếu giai đoạn 1986 - 1996, khu vực FDI đóng góp 15,04% thì đến giai đoạn 2010 - 2019 đã đóng góp khoảng 18% cho tăng trưởng kinh tế.

[3] Khu vực FDI cũng đã đóng góp đáng kể vào nguồn thu ngân sách, với giá trị nộp ngân sách tăng từ 1,8 tỷ USD (giai đoạn 1994 - 2000) lên 14,2 tỷ USD (giai đoạn 2001 - 2010). Giai đoạn 2011 - 2015, thu ngân sách từ khu vực FDI đạt 23,7 tỷ USD, chiếm gần 14% tổng thu ngân sách; năm 2019, khu vực FDI đã đóng góp vào thu ngân sách khoảng 8,4 tỷ USD, chiếm khoảng 14% tổng thu ngân sách nhà nước.

[4] Đầu tư trực tiếp nước ngoài cũng đã góp phần quan trọng thúc đẩy chuyển dịch cơ cấu kinh tế, khoảng 58,4% vốn FDI tập trung vào lĩnh vực công nghiệp - xây dựng với trình độ công nghệ cao hơn mặt bằng chung của cả nước5, tạo ra trên 50% giá trị sản xuất công nghiệp, góp phần hình thành một số ngành công nghiệp chủ lực của nền kinh tế, như viễn thông, dầu khí, điện tử, công nghệ thông tin..., tạo nền tảng quan trọng cho tăng trưởng dài hạn, cũng như thúc đẩy quá trình hiện đại hóa - công nghiệp hóa của đất nước6.

[5] Đầu tư trực tiếp nước ngoài còn thúc đẩy và mở rộng thị trường xuất khẩu, chuyển đổi cơ cấu mặt hàng xuất khẩu, từng bước đưa Việt Nam tham gia vào mạng sản xuất và cải thiện vị trí trong chuỗi giá trị toàn cầu. Khu vực doanh nghiệp có vốn FDI ngày càng có tác động chi phối đối với xuất khẩu, nhập khẩu và cán cân thương mại của Việt Nam. Trong giai đoạn 2008 - 2018, khu vực có vốn FDI luôn chiếm trên 50%, đặc biệt từ năm 2016 đến nay, tỷ trọng xuất khẩu của khu vực này đã chiếm hơn 70% tổng kim ngạch xuất khẩu của cả nướ, góp phần làm thay đổi cơ cấu mặt hàng xuất khẩu theo hướng giảm tỷ trọng hàng xuất khẩu là khoáng sản, hàng sơ chế sang tăng dần tỷ trọng hàng chế tạo; cung cấp cho thị trường trong nước các sản phẩm có chất lượng, thay thế được hàng hóa nhập khẩu.

3.2. Một số hạn chế

Các doanh nghiệp FDI chưa mang lại một “cú hích” mạnh mẽ cho các khu vực doanh nghiệp khác so với những lợi thế được thụ hưởng từ các chính sách khuyến khích, hỗ trợ. Hầu hết các doanh nghiệp FDI đều hoạt động sản xuất - kinh doanh trong các lĩnh vực, ngành nghề cá thể riêng biệt, chưa tạo sự lan tỏa cũng như hình thành chuỗi liên kết, các cụm ngành có khả năng cạnh tranh cao mà các khu vực doanh nghiệp khác trong nước có thể tham gia. Bên cạnh đó, dòng vốn FDI vào Việt Nam cũng chưa đạt được các mục tiêu, định hướng chính sách đặt ra.

[1] Thu hút FDI vào các ngành, lĩnh vực ưu tiên như nông nghiệp, chế biến nông sản, thủy sản, sản xuất phần mềm và năng lượng tái tạo… chiếm tỷ trọng rất thấp thấp. Đơn cử như FDI vào ngành nông nghiệp chỉ chiếm khoảng 1%.

[2] Dòng vốn FDI tập trung chủ yếu ở những vùng có kết cấu hạ tầng thuận lợi như Hà Nội, thành phố Hồ Chí Minh, Bà Rịa Vũng Tàu, Đồng Nai, Bắc Ninh…, chiếm 85% tổng số dự án và 67% tổng số vốn đăng ký đầu tư trên cả nước. Trong khi FDI vào các địa bàn kinh tế - xã hội khó khăn và đặc biệt khó khăn chỉ chiếm một con số khiêm tốn (khoảng 4% số dự án và 5% tổng vốn đầu tư đăng ký vào các tỉnh miền núi, vùng sâu, vùng xa như Tây Nguyên, Trung du và miền núi phía Bắc.

[3] Chuyển biến trong cơ cấu xuất khẩu giai đoạn vừa qua được đánh giá là chưa đem lại nhiều lợi ích cho nền kinh tế7; (iv) Vấn đề chuyển giá và vốn mỏng trong các doanh nghiệp FDI vẫn diễn ra hết sức phức tạp với nhiều hình thức, gây thất thoát cho NSNN; (iv) Rủi ro về an ninh và môi trường, điển hình như thảm họa môi trường biển ở miền Trung tại 4 tỉnh: Hà Tĩnh, Quảng Bình, Quảng Trị, Thừa Thiên- Huế do dự án thép của Tập đoàn Formosa gây ra với thiệt hại trong ngắn hạn và dài hạn đến cả môi trường sinh thái và đời sống nhân dân; (v) Liên kết giữa doanh nghiệp ĐTNN với các doanh nghiệp cung ứng trong nước còn yếu. Các dự án FDI vẫn chủ yếu là lắp ráp, gia công, chưa đạt được mục tiêu tỷ lệ nội địa hóa, giá trị gia tăng tạo ra tại Việt Nam chưa cao; (vi) Tuy đã có thu hút được nhiều công nghệ tốt nhưng chưa đạt được mục tiêu thu hút công nghệ (công nghệ cao, công nghệ nguồn) và chuyển giao công nghệ cũng như mức độ lan tỏa không đạt kỳ vọng;…

Nguyên nhân của những tồn tại, hạn chế trong thu hút và tận dụng các cơ hội từ đầu tư xuất phát chính là từ thể chế, chính sách, cụ thể là:

[1] Cơ sở pháp lý quan trọng trong thu hút và quản lý đầu tư hiện nay là Luật Đầu tư năm 2014. Tuy nhiên, một số nội dung liên quan đến thủ tục về đầu tư, đất đai, xây dựng, nhà ở, kinh doanh bất động sản, môi trường.... chưa đảm bảo tính thống nhất, còn chồng chéo, trùng lắp với các luật chuyên ngành. Điển hình như quy định về thủ tục quyết định chủ trương đầu tư theo quy định của Luật Đầu tư trùng lặp với quy định về thủ tục chấp thuận/quyết định đầu tư dự án nhà ở, phát triển đô thị theo quy định của pháp luật về nhà ở, đô thị và chồng chéo với thủ tục chấp thuận/cấp giấy phép kinh doanh trong lĩnh vực hàng không, hàng hải, giáo dục, khoa học, công nghệ. Một số điều kiện kinh doanh phục vụ chủ yếu yêu cầu quản lý, tạo rào cản cho nhà đầu tư, như yêu cầu phải sở hữu phương tiện, máy móc, thiết bị; nhân viên quản lý hoặc vận hành của doanh nghiệp phải được đào tạo, tập huấn do cơ quan nhà nước tổ chức và thu tiền…).

[2] Các quy định về hình thức đầu tư, kinh doanh chưa tương thích với xu hướng thay đổi của phương thức đầu tư toàn cầu và bối cảnh cách mạng công nghiệp 4.0. Phân tích hoạt động đầu tư ra nước ngoài trên phạm vi toàn cầu thấy rằng đang có sự thay đổi về phương thức đầu tư thông qua chuỗi giá trị. Theo đó, các tập đoàn đa quốc gia chuyển sang tìm kiếm và đầu tư vào thị trường tiềm năng mà không cần góp vốn (Phương thức ĐTNN không sử dụng vốn chủ sở (NEM)) hoặc hình thức đầu tư mới như thuê gia công, dịch vụ, khoán nông nghiệp, nhượng quyền, cấp phép và quản lý theo hợp đồng nhằm tìm kiếm kết quả kinh doanh tốt hơn.

[3] Ưu đãi đầu tư dàn trải, hình thức, tiêu chí, điều kiện áp dụng ưu đãi đầu tư thiếu tính linh hoạt, chưa thật sự hướng mạnh vào việc thu hút các nguồn lực đầu tư nhằm cơ cấu lại nền kinh tế, chuyển đổi mô hình tăng trưởng dựa trên sáng tạo và đổi mới công nghệ, đồng thời thúc đẩy liên kết giữa các ngành, vùng, giữa doanh nghiệp trong nước và doanh nghiệp có vốn FDI... Theo quy định của Luật Đầu tư có 30 lĩnh vực khuyến khích đầu tư và 27 lĩnh vực được hưởng ưu đãi đặc biệt khi đầu tư. Trong khi đó theo tiêu chí ngành nghề - lĩnh vực, có tới 90% số lượng các ngành kinh tế cấp II và 33% các ngành kinh tế cấp III được hưởng ưu đãi thuế. Theo tiêu chí địa bàn đầu tư, có 32% địa phương thuộc diện ưu đãi và 24% số địa phương thuộc diện ưu đãi đặc biệt. Bên cạnh đó còn có hơn 300 khu công nghiệp, khu chế xuất, khu kinh tế, khu kinh tế cửa khẩu cũng thuộc diện ưu đãi.  

[4] Quy trình, thủ tục cấp, điều chỉnh, thu hồi, chấm dứt hoạt động của dự án đầu tư chưa bảo đảm chặt chẽ; công tác quản lý, triển khai dự án đầu tư còn nhiều bất cập; công tác kiểm tra, thanh tra, giám sát hoạt động đầu tư chưa thực sự phát huy hiệu quả... Các thủ tục triển khai dự án đầu tư (như điều chỉnh, chuyển nhượng, giãn tiến độ, chấm dứt hoạt động của dự án đầu tư...) chưa được quy định cụ thể và chưa bảo đảm tính thống nhất với quy định tương ứng của pháp luật về đất đai, kinh doanh bất động sản, nhà ở...; hình thức bảo đảm thực hiện dự án đầu tư còn thiếu tính đa dạng (chỉ áp dụng dưới hình thức ký quỹ).

4. Định hướng và giải pháp hoàn thiện thể chế, chính sách thu hút đầu tư nước trực tiếp ngoài trong thời gian tới

4.1. Định hướng hoàn thiện thể chế, chính sách

Vấn đề xây dựng định hướng chiến lược cũng như cơ chế, chính sách trong thu hút FDI kỷ nguyên mới đã được đề cập tại Văn kiện Đại hội lần thứ XII của Đảng1 và Nghị quyết số 50-NQ/TW về định hướng hoàn thiện thể chế, chính sách, nâng cao chất lượng, hiệu quả hợp tác đầu tư nước ngoài đến năm 2030. Theo đó, trong giai đoạn tới, chiến lược thu hút vốn FDI của Việt Nam tiếp tục xu hướng chuyển từ “thu hút bằng mọi giá” sang “thu hút có chọn lọc”; chuyển từ “thu hút thụ động” sang “thu hút chủ động”; chuyển từ “thu hút dựa trên hiệu quả tài chính và quy mô dự án” sang “thu hút dựa trên hiệu quả kinh tế-xã hội-môi trường” nhằm mục tiêu tăng năng lực sản xuất quốc gia, tăng tính lan tỏa giữa khu vực FDI với khu vực kinh tế trong nước, hạn chế các dự án FDI tác động tiêu cực tới môi trường hay sử dụng máy móc, thiết bị công nghệ lạc hậu, tiêu tốn tài nguyên và năng lượng, tận dụng lao động giá rẻ trình độ thấp và ít tạo ra giá trị gia tăng, hàm lượng khoa học công nghệ thấp, hướng tới phát triển bền vững…

Trên cơ sở phân tích, đánh giá mối tương quan giữa các mục tiêu, thể chế chính sách và kết quả thu hút vốn ĐTNN thời gian qua, cũng như định hướng chiến lược thu hút FDI thế hệ mới trong thời gian tới, định hướng hoàn thiện thể chế, chính sách cần tập trung vào một số điểm sau:

[1] Thể chế, chính sách cần được hoàn thiện trên cơ sở tiếp tục quán triệt quan điểm hợp tác ĐTNN để bổ sung cho nội lực, tạo điều kiện để sử dụng nội lực có hiệu quả cao hơn. Cơ chế, chính sách thu hút ĐTNN cần phải thể hiện được tinh thần “win - win”, trong đó “win” đối với khu vực doanh nghiệp trong nước là nhận được sự hỗ trợ từ nguồn lực bên ngoài để rút ngắn giai đoạn phát triển và khoảng cách lạc hậu về công nghệ, nâng cao năng lực cạnh tranh, có cơ hội tham gia vào chuỗi giá trị toàn cầu với giá trị gia tăng cao.

[2] Chất lượng, hiệu quả hợp tác ĐTNN trong thời gian tới phải được nâng cao, đảm bảo phù hợp, đồng bộ với các chính sách, chiến lược phát triển của các ngành, lĩnh vực, thực hiện được mục tiêu phát triển công nghiệp quốc gia đến năm 2030, tầm nhìn đến 2045. Trong đó, các chính sách phải bắt kịp các xu hướng vận động mới của dòng vốn ĐTNN trên thế giới.

[3] Việc xây dựng thể chế, chính sách trong hợp tác ĐTNN không dàn trải, chung chung, mà cần có trọng tâm, trọng điểm, tập trung vào các ngành, lĩnh vực ưu tiên (như công nghệ cao, tiên tiến, công nghệ thân thiện với môi trường, năng lượng sạch, năng lượng tái tạo; đầu tư cho con người (chính sách tài chính, chính sách đầu tư vào y tế, dịch vụ chăm sóc sức khỏe, giáo dục đào tạo); logistic; sản xuất nông nghiệp công nghệ cao, nông nghiệp thông minh; phát triển kết cấu hạ tầng kỹ thuật hiện đại, đặc biệt là các ngành nghề mới trên nền tảng công nghiệp 4.0.); tập trung phát triển vùng, miền. Quán triệt quan điểm không xây dựng chính sách hỗ trợ, ưu đãi (đặc biệt về tài chính), đánh đổi môi trường để thu hút đầu tư bằng mọi giá. Chuyển từ chính sách khuyến khích, hỗ trợ trước, có thời hạn như hiện tại sang chính sách hỗ trợ sau khi có kết quả, đáp ứng các điều kiện về hợp tác đầu tư.

4.2. Giải pháp hoàn thiện thể chế, chính sách thu hút đầu tư nước trực tiếp ngoài

[1] Rà soát tổng thể về thể chế, chính sách liên quan đến đầu tư làm cơ sở để xây dựng hệ thống chính sách thu hút đầu tư, cũng như sửa đổi Luật Đầu tư, đảm bảo tính đồng bộ, minh bạch và dài hạn.

[2] Tạo khung pháp lý cho việc đa dạng hóa các hình thức đầu tư, hợp tác kinh doanh, liên doanh, liên kết, chuyển nhượng quyền sở hữu trí tuệ, trao đổi lao động kỹ thuật...; chú trọng một số phương thức đầu tư mới trong thời gian gần đây như đầu tư NEM và hình thức đầu tư mới (NFI) với các hình thức cụ thể như thuê gia công, thuê ngoài dịch vụ, khoán nông nghiệp, nhượng quyền, cấp phép và quản lý theo hợp đồng.

[3] Chính sách ưu đãi về đầu tư cần hướng vào các ngành, nghề, lĩnh vực có khả năng tạo ra các “ngoại ứng tích cực cho nền kinh tế”, các sản phẩm có giá trị gia tăng lớn, góp phần nâng cao năng lực cạnh tranh và đổi mới sáng tạo cho doanh nghiệp Việt Nam. Bên cạnh đó, các chính sách ưu đãi hiện hành cần được điều chỉnh theo hướng chọn lọc ưu đãi dựa trên địa bàn đầu tư, chuyển dần ưu đãi dựa trên địa bàn, quy mô sang ưu đãi dựa theo ngành nghề, lĩnh vực và hiệu quả kinh tế - xã hội - môi trường như xu hướng gần đây một số nước trên thế giới đang áp dụng (Trung Quốc, Ma-lai-xi-a) nhằm đảm bảo tính thống nhất trong quy hoạch thu hút đầu tư, góp phần hạn chế tối đa tình trạng cạnh tranh trong thu hút đầu tư giữa các địa phương.

[4] Thúc đẩy việc chuyển từ xúc tiến thụ động sang chủ động thông qua việc đổi mới triệt để hoạt động xúc tiến đầu tư, từ khung thể chế, mô hình hoạt động và tổ chức bộ máy; phương pháp tiếp cận; công cụ xúc tiến đầu tư và xây dựng thương hiệu quốc gia trong một chỉnh thể thống nhất với các hoạt động đang còn phân tán (xúc tiến ĐTNN, xúc tiến thương mại, phát triển doanh nghiệp nhỏ và vừa, đổi mới và nâng cao năng lực kinh doanh).

[5] Hoàn thiện cơ chế, chính sách nhằm khai thác tốt các cơ hội và lợi thế từ FDI, đặc biệt là các vấn đề liên quan đến chuyển giao công nghệ, tạo chuỗi liên kết với doanh nghiệp trong nước. Kết quả thu hút FDI thời gian qua cho thấy, Việt Nam đã làm rất tốt, tuy nhiên việc khai thác các cơ hội hoặc lợi thế từ FDI gắn với những đối sách phù hợp để giảm thiểu các tác động không mong muốn còn chưa được quan tâm đúng mức. Do đó cần rà soát và hoàn thiện hệ thống chính sách về chuyển giao công nghệ, nghiên cứu phát triển, cũng như thúc đẩy liên kết với doanh nghiệp trong nước.

[6] Xây dựng cơ chế giám sát, kiểm soát và công khai minh bạch hoạt động sản xuất kinh doanh, tình hình tài chính của doanh nghiệp FDI nhằm hạn chế tình trạng chuyển giá, vốn mỏng, đầu tư núp bóng, gây ô nhiễm môi trường.

[7] Tiếp tục cải cách thể chế, như: (i) Thực hiện Chính phủ điện tử; (ii) Cắt giảm thủ tục hành chính, điều kiện kinh doanh; (iii) Đơn giản hóa thủ tục đăng ký doanh nghiệp, kiểm tra chuyên ngành…, nhằm góp phần quan trọng trong việc tạo lập một môi trường kinh doanh thuận lợi cho doanh nghiệp và nhà đầu tư.

Tài liệu tham khảo

1. Bộ Kế hoạch và Đầu tư (2013), Kỷ yếu Hội nghị 25 năm đầu tư trực tiếp nước ngoài tại Việt Nam.

2. Bộ Kế hoạch và Đầu tư (2018), 30 năm thu hút đầu tư nước ngoài tại Việt Nam: Tầm nhìn và cơ hội mới trong kỷ nguyên mới.

3. Lê Đăng Doanh (2016), Kinh tế Việt Nam ba mươi năm sau đổi mới: Cần một cuộc đổi mới lần thứ 2, Kỷ yếu hội thảo quốc tế “Việt Nam sau 30 năm đổi mới: Thành tựu và triển vọng”, Trường Đại học Khoa học Xã hội và Nhân văn, Đại học Quốc gia Hà Nội và Viện Konrad Adenauer (CHLB Đức), tháng 11/2016.

4. Lê Minh Hương (2019), Chính sách tài chính thu hút vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài tại Việt Nam, Đề tài nghiên cứu khoa học cấp cơ sở, Viện Chiến lược và Chính sách tài chính.

5. Phạm Thành Chung (2017), Kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam, Đề tài nghiên cứu khoa học cấp cơ sở, Viện Chiến lược và Chính sách tài chính.

1 Lạm phát lên tới hơn 700% trong năm 1986, tốc độ tăng trưởng bình quân trong các năm 1981 - 1985 là 6,4% và 1986 - 1990 là 3,9%.

2 Báo cáo của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa IX về phương hướng, nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội 5 năm 2006 - 2010.

3 Chiến lược phát triển kinh tế xã hội giai đoạn 2011 - 2020.

4 Báo cáo đánh giá kết quả thực hiện nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội 5 năm 2011 - 2015 và phương hướng, nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội 5 năm 2016 - 2020.

5 Báo cáo (2015), Định hướng chính sách công nghệ quốc gia giai đoạn 2016 - 2025 và tầm nhìn đến 2035.

6 Bộ KH&ĐT, 2018.

7 80% số linh kiện được sử dụng trong các sản phẩm của Samsung chủ yếu đến từ các nhà cung cấp Hàn Quốc. Các doanh nghiệp Việt Nam chỉ tham gia vào chưa đến 10% giá trị chuỗi cung ứng, sản xuất.

1 Thông qua Báo cáo đánh giá kết quả thực hiện nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội 5 năm 2011 - 2015 và phương hướng, nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội 5 năm 2016 - 2020.