Vũ Nhữ Thăng

Ủy ban Giám sát tài chính Quốc gia

Để nâng cao hiệu quả hoạt động, phát huy nguồn vốn tại các công ty, doanh nghiệp nhà nước, bên cạnh các yếu tố về cơ chế chính sách, quản trị doanh nghiệp, nguồn nhân lực... vai trò của công tác giám sát là rất quan trọng. Bài viết sẽ đề cập đến các kinh nghiệm về giám sát công ty sở hữu tài chính (FHC) của Hàn Quốc và rút ra một số hàm ý chính sách cho Việt Nam nhằm nâng cao hiệu quả giám sát các tập đoàn có công ty mẹ là FHC, xây dựng chính sách tái cấu trúc thị trường tài chính trong thời gian tới.

Từ khóa: Giám sát, công ty sở hữu tài chính, quản lý rủi ro.

Besides elements related to policy mechanisms, corporate governance, human resources, etc; supervisory work plays an important role in improving operational efficiency and promoting capital in state-owned companies and enterprises. This paper will discuss South Korea’s experience in supervision of Financial Holding Company (FHC) and draw some policy implications for Vietnam in order to enhance effectiveness in supervising corporations whose parent companies are FHC and building policies to restructure the financial market in the coming future.

Keywords: Supervision, financial holding company, risk management.

1. Giới thiệu

Năm 1997, cuộc khủng hoảng tài chính châu Á khởi nguồn từ Thái Lan đã nhanh chóng lan sang các nước trong khu vực, trong đó có Hàn Quốc. Chỉ trong vòng 6 tháng, đồng baht Thái Lan đã bị giảm giá 50%, đồng ringgit của Malaysia giảm 45%, đồng won của Hàn Quốc giảm gần 50% và đồng rupiah của Indonesia bị mất giá đến 80% (Ba, 2019). Có thể nói, đây là một trong những cuộc khủng hoảng tài chính tồi tệ nhất, để lại nhiều hậu quả nặng nề nhất đối với các nền kinh tế ở châu Á. Nguyên nhân của cuộc khủng hoảng cho đến này vẫn còn nhiều luồng ý kiến, quan điểm khác nhau. Các nhà quan sát phương Tây thì đổ lỗi cho sự thiếu minh bạch và mối quan hệ quá chặt chẽ giữa các doanh nghiệp và chính phủ của các quốc gia châu Á - điều mà họ gọi là “chủ nghĩa tư bản thân hữu”. Trong khi đó, các nhà bình luận châu Á lại đổ lỗi cho các quỹ đầu tư vì đã gây bất ổn thị trường tài chính khu vực và Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF) “vì đã đưa ra một phác đồ điều trị suýt chút nữa giết chết bệnh nhân” (Eichengreen, 2017).

Theo Corning (2000), từ trước khi xảy ra khủng hoảng tài chính châu Á, nền kinh tế của Hàn Quốc đã bắt đầu gặp phải một số vấn đề. Đầu tiên là vụ phá sản vào tháng 01/1997 của Tập đoàn Hanbo - Tập đoàn chaebol lớn thứ 14 của Hàn Quốc. Việc Tập đoàn Hanbo Steel phá sản đã dẫn đến sự sụp đổ của 4 công ty thành viên khác trong tập đoàn và có nguy cơ làm cho Korea First - một trong những ngân hàng lớn nhất của Hàn Quốc, sụp đổ. Tiếp sau đó lại có thêm 8 trong số 30 tập đoàn chaebol hàng đầu của Hàn Quốc bị phá sản, bao gồm Kia Motors.

Đến cuối năm 1997, khi khủng hoảng tài chính châu Á lan đến Hàn Quốc, nền kinh tế Hàn Quốc đã phải đối mặt với một tình huống nghiêm trọng, đó là bị đe dọa mất khả năng thanh toán, dự trữ ngoại hối cạn kiệt, nợ xấu ngân hàng tăng cao do nhiều tập đoàn chaebol bị phá sản. Phải đợi đến những ngày cuối cùng của năm, IMF mới tung ra kế hoạch giải cứu Hàn Quốc, với gói cứu trợ trị giá 57 tỷ đô la. Gói cứu trợ này không nhằm thanh toán các khoản nợ ngắn hạn của Hàn Quốc, mà mục tiêu của gói cứu trợ là bổ sung dự trữ ngoại hối của Hàn Quốc nhằm củng cố niềm tin của các chủ nợ, từ đó điều chỉnh thời hạn trả nợ đối với các khoản nợ ngắn hạn của Hàn Quốc. Khoản giải ngân ban đầu từ gói cứu trợ này có kèm theo điều kiện là Hàn Quốc phải thực hiện chính sách kinh tế vĩ mô thắt chặt, như tăng thuế, tăng lãi suất và giảm chi tiêu của Chính phủ. Ngoài ra, IMF cũng yêu cầu Hàn Quốc phải thực hiện một số cải cách cơ cấu như: (1) Cho phép các nhà đầu tư nước ngoài tự do hơn trong việc mua cổ phần và nắm cổ phần đa số tại các doanh nghiệp Hàn Quốc; (2) Mở cửa hoàn toàn thị trường tài chính trong nước cho các ngân hàng và công ty bảo hiểm nước ngoài; (3) Yêu cầu các ngân hàng cho vay theo tiêu chuẩn đánh giá tín dụng của phương Tây thay vì theo mệnh lệnh của Chính phủ; (4) Đóng cửa những ngân hàng bị mất khả năng thanh toán; (5) Cải cách luật lao động để giúp cho việc sa thải dễ dàng hơn và làm cho thị trường lao động trở nên thông suốt hơn; (6) Mở cửa thị trường nội địa cho hàng hóa nhập khẩu bằng cách dỡ bỏ các hạn chế và giảm thuế quan (Corning, 2000).

Theo Akama & cộng sự (2003), cuộc khủng hoảng tiền tệ của Hàn Quốc xuất phát từ nhiều nguyên nhân, trong đó bao gồm: (i) Quản trị yếu kém của các tập đoàn chaebol, xuất phát từ việc không có sự phân tách giữa sở hữu và quản lý (các tập đoàn chaebol là các công ty gia đình và cổ phần được nắm giữ bởi các công ty có liên quan); (ii) Mặc dù hệ thống ngân hàng đã được tư nhân hóa, Chính phủ vẫn can thiệp vào các quyết định cho vay của ngân hàng và “mối quan hệ thân hữu quá mức” giữa Chính phủ và doanh nghiệp đã duy trì việc nới lỏng cho vay đối với các tập đoàn chaebol; (iii) Xu hướng tự do hóa tài chính bắt đầu từ những năm 90 đã cho phép các chaebol sở hữu các định chế tài chính phi ngân hàng, bao gồm các ngân hàng chuyên doanh và quỹ đầu tư tín thác, qua đó giúp các tập đoàn này huy động vốn dễ dàng hơn. Những điều này đã thúc đẩy các tập đoàn chaebol gia tăng đầu tư và vay nợ quá mức, dẫn đến tình trạng thâm hụt cán cân vãng lai và rủi ro phá sản khi nền kinh tế tăng trưởng chậm lại, gây ra những tác động tiêu cực đối với hệ thống ngân hàng của Hàn Quốc (Akama & cộng sự, 2003).

Đứng trước khủng hoảng tiền tệ và ngân hàng nghiêm trọng, Chính phủ Hàn Quốc đã thực hiện nhiều giải pháp tái cấu trúc hệ thống ngân hàng, đặc biệt là việc thành lập các công ty sở hữu tài chính. Năm 2000, Hàn Quốc đã ban hành Luật về Công ty sở hữu tài chính cho phép thành lập các FHC, được định nghĩa là công ty nắm giữ lợi ích chi phối tại các định chế tài chính và hoạt động chỉ giới hạn trong việc quản lý các công ty con là định chế tài chính. Tiếp đó cũng trong năm 2000, Cơ quan Dịch vụ tài chính của Hàn Quốc (FSC) đã yêu cầu đặt 5 ngân hàng yếu kém là Hanvit, Peace, Kwangju, Cheju và Kyungnam dưới sự kiểm soát của 1 FHC tên là Woori Financial Holding Company. Theo kế hoạch đề ra, các ngân hàng này sẽ tiếp tục được tái cấu trúc dưới hệ thống điều phối và quản lý hợp nhất của FHC. Bên cạnh các ngân hàng yếu kém, các ngân hàng có tình hình tài chính lành mạnh cũng được khuyến khích hợp nhất và phát triển các dịch vụ ngân hàng đa năng, với mục tiêu trở thành những ngân hàng hàng đầu trên thị trường (Sohn, 2003).

Đến nay, các FHC tại Hàn Quốc đã gia tăng cả về quy mô và số lượng, tăng từ 3 công ty (năm 2001) lên 10 công ty (năm 2019), với tổng tài sản đạt hơn 2,5 triệu tỷ won (tính đến ngày 30/6/2019).

Bảng 1. Các công ty sở hữu tài chính tại Hàn Quốc tính đến ngày 30/6/2019

Đơn vị: Tỷ won

Nguồn: Tổng hợp từ Financial Statistical Information System (FISIS)

Nhiều định chế tài chính tại Hàn Quốc đã chuyển sang mô hình Công ty sở hữu tài chính FHC do những thuận lợi mà mô hình này mang lại. Một số thuận lợi của mô hình FHC có thể kể đến bao gồm:

[1] Việc tiến lên mô hình FHC giúp cắt giảm chi phí, sử dụng hiệu quả hơn các nguồn lực trong tập đoàn, đa dạng hóa danh mục đầu tư để giảm thiểu rủi ro và tối đa hóa lợi ích.

[2] Cơ cấu tổ chức của tập đoàn FHC linh hoạt hơn do các quyết định đầu tư và thoái vốn có thể được thực hiện nhanh, tùy theo mục tiêu và định hướng kinh doanh của tập đoàn.

[3] Mô hình quản trị rủi ro của tập đoàn FHC minh bạch và rõ ràng hơn, giúp hình thành và củng cố “tường lửa” ngăn chặn rủi ro lan truyền giữa các định chế tài chính, giảm thiểu các nguy cơ làm ảnh hưởng đến sự phát triển bền vững của tập đoàn, ví dụ: quy định FHC và các công ty con không được kiểm soát, chi phối các doanh nghiệp phi tài chính, quy định công ty con không được sở hữu cổ phần của công ty mẹ và các công ty con khác cùng tập đoàn…

Bên cạnh thuận lợi, các FHC cũng đặt ra những thách thức đối với các cơ quan quản lý Hàn Quốc do các công ty này có quy mô lớn, hoạt động ngày càng đa dạng, phức tạp, có ảnh hưởng chi phối đối với hệ thống tài chính và nền kinh tế Hàn Quốc. Để quản lý và giám sát các FHC hiệu quả, Cơ quan Dịch vụ tài chính (FSC) và Cơ quan Dịch vụ giám sát tài chính (FSS) của Hàn Quốc đã ban hành các quy định về giám sát thận trọng đối với các FHC, bao gồm các tỷ lệ bảo đảm an toàn và hệ thống xếp hạng, đánh giá rủi ro đối với các FHC. Các quy định này đã tạo hành lang pháp lý cho việc giám sát các tập đoàn có công ty mẹ là FHC, đồng thời nâng cao hiệu lực, hiệu quả giám sát, đảm bảo ổn định tài chính và kinh tế vĩ mô.

Như vậy, sự ra đời của các FHC tại Hàn Quốc gắn liền với quá trình tái cấu trúc hệ thống ngân hàng và nhu cầu nâng cao khả năng cạnh tranh, mở rộng quy mô hoạt động kinh doanh của các định chế tài chính. Bên cạnh đó, các quy định về giám sát FHC của Hàn Quốc còn cung cấp những kinh nghiệm quý báu cho các quốc gia trong khu vực (trong đó có Việt Nam) tham khảo và học hỏi trong quá trình xây dựng chính sách tái cấu trúc thị trường tài chính của mình.

II. Kinh nghiệm của Hàn Quốc về giám sát các công ty sở hữu tài chính

Theo Luật về FHC của Hàn Quốc, FSC/FSS được giao nhiệm vụ quản lý, giám sát các tập đoàn có công ty mẹ là FHC. FSS sẽ trực tiếp thanh tra, giám sát tập đoàn FHC trên cơ sở các quy định và hướng dẫn của FSC.

Tại FSS, bộ phận trực tiếp giám sát công ty mẹ FHC và tập đoàn FHC là Văn phòng Giám sát tập đoàn tài chính, trực thuộc đơn vị giám sát chiến lược. Việc thanh tra, giám sát các công ty con của FHC sẽ do các bộ phận thanh tra, giám sát chuyên ngành khác đảm nhiệm.

Cơ quan Dịch vụ giám sát tài chính giám sát các tập đoàn FHC bằng các tỷ lệ bảo đảm an toàn và yêu cầu công ty mẹ FHC định kỳ hằng quý phải báo cáo kết quả tính toán cho FSS. Các tỷ lệ này bao gồm hệ số an toàn vốn, hệ số thanh khoản nội, ngoại tệ và hệ số chênh lệch kỳ hạn đối với ngoại tệ. FSS rất chú trọng đến việc giám sát đảm bảo an toàn vốn và khả năng thanh khoản của FHC.

Bảng 2. Các tỷ lệ bảo đảm an toàn đối với công ty sở hữu tài chính

Nguồn: Supervisory regulations on financial holding companies (2017),

Detailed supervisory regulations on financial holding companies (2015)

Bên cạnh các tỷ lệ bảo đảm an toàn, FSS còn giám sát FHC theo hệ thống đánh giá, xếp hạng RFI, gồm 3 cấu phần:

[1] Quản lý rủi ro: Đánh giá năng lực quản lý rủi ro của Hội đồng quản trị, Ban điều hành, cũng như mức độ đầy đủ, phù hợp, hiệu quả và hiệu lực của hệ thống kiểm soát nội bộ của tập đoàn nhằm phát hiện, đo lường, theo dõi và kiểm soát các rủi ro trong tập đoàn.

[2] Tình hình tài chính: Đánh giá sức khỏe tài chính của toàn bộ tập đoàn trên các khía cạnh như mức đủ vốn, chất lượng tài sản, khả năng sinh lời, thanh khoản.

[3] Tác động: Đánh giá các tác động tiềm tàng mà FHC và các công ty con có thể gây ra cho một công ty con khác cùng tập đoàn.

FSS sẽ đánh giá, cho điểm các yếu tố định tính và định lượng của từng cấu phần theo thang điểm từ 1 đến 5 (1 - Mạnh, 2 - Đạt yêu cầu, 3 - Chưa đạt yêu cầu, 4 - Yếu và 5 - Nghiêm trọng), sau đó sẽ xác định xếp hạng tổng thể của FHC bằng bình quân gia quyền của các kết quả đánh giá cấu phần quản lý rủi ro, tình hình tài chính và rác động (trọng số lần lượt là 35%, 35%, 30%).

Bảng 3. Đánh giá, xếp hạng công ty sở hữu tài chính theo hệ thống RFI

Nguồn: Detailed supervisory regulations on financial holding companies (2015)

Căn cứ vào kết quả xếp hạng, FSS sẽ có các biện pháp, hành động tương ứng đối với tập đoàn FHC như sau:

[1] Khuyến nghị cải thiện tình trạng quản lý: Đây là biện pháp có mức độ nhẹ nhất, trong đó FSS đưa ra các khuyến nghị đối với công ty sở hữu tài chính để cải thiện tình trạng quản lý. Các khuyến nghị có thể bao gồm tăng cường cải thiện quản lý nhân sự và tổ chức hoạt động, cắt giảm chi phí, hạn chế mua tài sản cố định và mở rộng kinh doanh… Biện pháp này được áp dụng khi xếp hạng tổng thể của công ty sở hữu tài chính theo hệ thống đánh giá RFI đạt từ mức 3 trở lên nhưng xếp hạng tình hình tài chính chỉ đạt mức 4 trở xuống…

[2] Yêu cầu cải thiện tình trạng quản lý: Biện pháp này có mức độ nặng hơn MIR, theo đó FSS đưa ra các yêu cầu FHC thực hiện các hành động như: Thu hẹp tổ chức, bán tài sản, thay thế giám đốc điều hành, đình chỉ một phần hoạt động kinh doanh… Biện pháp được áp dụng khi xếp hạng tổng thể của FHC chỉ đạt từ mức 4 trở xuống.

(iii) Bắt buộc cải thiện tình trạng quản lý: Đây là biện pháp có mức độ nặng nhất, trong đó FSS bắt buộc FHC phải thực hiện các hành động như hủy bỏ tất cả hoặc một phần cổ phiếu, sáp nhập, chuyển nhượng toàn bộ hoặc một phần doanh nghiệp… Biện pháp này được áp dụng khi FHC bị lâm vào tình trạng mất khả năng thanh toán hay gặp khó khăn trong việc khôi phục lại hoạt động bình thường theo yêu cầu của FSS.

Bảng 4. Các biện pháp khắc phục của FSS đối với FHC

Nguồn: Supervisory regulations on financial holding companies (2017)

Nhìn chung, phương pháp giám sát FHC của Hàn Quốc khá toàn diện và bài bản, bao gồm cả giám sát theo các tỷ lệ bảo đảm an toàn và giám sát theo hệ thống xếp hạng. Việc phân tích đánh giá dựa trên các yếu tố định tính và định lượng, với nhiều nội dung đánh giá chuyên sâu như đánh giá chính sách, quy trình và hạn mức rủi ro, mức độ phù hợp của chiến lược huy động và đầu tư vốn… Đây là những kinh nghiệm có giá trị về giám sát các FHC mà Việt Nam có thể tham khảo.

III. Hàm ý chính sách cho Việt Nam

Kinh nghiệm của Hàn Quốc cho thấy sự ra đời của các tập đoàn FHC là xu thế tất yếu, khách quan, phù hợp với sự phát triển của thị trường tài chính và nhu cầu nâng cao khả năng cạnh tranh của các định chế tài chính, đặc biệt trong bối cảnh cạnh tranh trên thị trường ngày càng trở nên khốc liệt. Việc thành lập các tập đoàn FHC có thể đem lại nhiều lợi ích, không chỉ giúp các định chế tài chính nâng cao khả năng cạnh tranh mà còn giúp các cơ quan quản lý có thể giám sát một cách hữu hiệu các rủi ro mang tính lan truyền giữa các lĩnh vực ngân hàng, chứng khoán, bảo hiểm.

Ở Việt Nam hiện nay đã tồn tại một số tập đoàn hoạt động theo mô hình gần giống như mô hình FHC của Hàn Quốc (như Tập đoàn Bảo Việt, PVI…), có quy mô, thị phần lớn trên thị trường tài chính. Tuy nhiên đến nay, Việt Nam vẫn chưa có khuôn khổ pháp lý điều chỉnh hoạt động của các tập đoàn này. Trong bối cảnh thị trường tài chính đang phát triển nhanh, các sản phẩm tài chính ngày càng đa dạng và phức tạp, việc lựa chọn mô hình quản lý và giám sát các tập đoàn hoạt động trong lĩnh vực tài chính là rất quan trọng và cần thiết. Kinh nghiệm của Hàn Quốc về giám sát các FHC có thể là một tham chiếu tốt cho các nhà hoạch định chính sách của Việt Nam. Trên cơ sở đó trong thời gian tới, Việt Nam cần triển khai một số nội dung cụ thể như sau:

(i) Việt Nam cần sớm ban hành khuôn khổ pháp lý điều chỉnh hoạt động của các công ty như Bảo Việt Holding hay PVI Holding, trong đó quy định chi tiết về các giới hạn đầu tư, góp vốn mua cổ phần, giao dịch nội bộ và hệ thống quản trị rủi ro của các công ty này. Ngoài ra, quy định cần xác định rõ cơ quan sẽ chịu trách nhiệm giám sát thận trọng đối với công ty mẹ và toàn bộ tập đoàn.

(ii) Cơ chế phối hợp giữa các cơ quan giám sát chuyên ngành trong việc giám sát các tập đoàn có hoạt động trong lĩnh vực tài chính cần được khẩn trương xây dựng, đặc biệt chú trọng đến việc giám sát ở cấp độ tập đoàn.

(iii) Trong thời gian chờ ban hành khuôn khổ pháp lý về FHC, Bộ Tài chính và các cơ quan giám sát có liên quan có thể tham khảo phương pháp giám sát, bộ chỉ tiêu và cách thức đánh giá xếp hạng FHC của Hàn Quốc. Đây là phương pháp giám sát tương đối toàn diện và bài bản, giúp nâng cao hiệu lực, hiệu quả giám sát các tập đoàn có công ty mẹ là FHC.

Tài liệu tham khảo

1. Akama, H, Noro, K, Tada, H (2003), Financial and Corporate Restructuring in South Korea, Bank of Japan Research Papers, Bank of Japan.

2. Ba, A (2019), Asian financial crisis, Encyclopædia Britannica, 25/4/2019.

3. Corning, G (2000), Managing the Asian Meltdown: The IMF and South Korea, Institute for the Study of Diplomacy School of Foreign Service, Georgetown University, Pew Case Study, 1.

4. Eichengreen, B (2017), Asia’s Unhappy Anniversary, Project Syndicate, 10/7/2017.

5. Quốc hội Hàn Quốc (2016), Financial Holding Companies Act.

6. Sohn, S (2003), Korea’s Financial and Corporate Restructuring: Five-year Experience, Lessons and Tasks, Financial Research Paper 2003-08, Korea Institute of Finance.

7. Financial Group Supervision Team (2018), Supervision of Financial Holding Companies in Korea, Supervision Coordination Department, the Financial Supervisory Services of Korea.

8. The Financial Services Commission (2017), Supervisory regulations on financial holding companies, the Financial Services Commission of Korea.

9. The Financial Supervisory Services (2019), FSS Handbook 2019, the Financial Supervisory Services of Korea.

10. The Financial Supervisory Services (2015), Detailed supervisory regulations on financial holding companies, the Financial Supervisory Services of Korea.