Trần Thị Hà

Viện Chiến lược và Chính sách tài chính, Bộ Tài chính

Phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đồng bộ, hiện đại tiếp tục là một trong những đột phá chiến lược phát triển kinh tế - xã hội đất nước giai đoạn 2021 - 2030. Hiện nay, các chính sách tài chính (CSTC) thu hút nguồn vốn này đang được triển khai và mang lại hiệu quả nhất định. Tuy nhiên, vẫn còn tồn tại một số hạn chế trong chính sách tài chính, ảnh hưởng đến quá trình thu hút nguồn vốn ngoài ngân sách để phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng giao thông. Trên cơ sở phân tích thực trạng, tìm ra các nguyên nhân, bài viết đề xuất các giải pháp hoàn thiện CSTC nhằm thu hút hiệu quả nguồn vốn ngoài ngân sách phát triển kết cấu hạ tầng giao thông trong thời gian tới.

Từ khóa: CSTC, vốn ngoài ngân sách, hạ tầng giao thông.

The development of synchronous and modern transport infrastructure continues to be one of the breakthroughs in the country's socio-economic development strategy for the period of 2021 - 2030. Currently, financial policies to attract this capital have been implemented, which has proven effective. However, there are still a number of limitations in the financial policy, making some difficulties to attract off budget capital to develop the transport infrastructure system. On the basis of analyzing the current situation and finding out the causes, the article proposes solutions to improve the financial policy to effectively attract off budget capital to develop transport infrastructure in the coming time.

Keywords: Financial policy, off budget capital, transport infrastructure.

1. Một số vấn đề chung về chính sách tài chính thu hút nguồn vốn ngoài ngân sách phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng giao thông

Chính sách tài chính nhằm thu hút nguồn vốn ngoài ngân sách cho phát triển kết cấu hạ tầng giao thông là tổng thể các quan điểm, chủ trương, mục tiêu và giải pháp của Nhà nước nhằm thu hút hiệu quả các nguồn vốn ngoài ngân sách thực hiện mục tiêu phát triển kết cấu hạ tầng giao thông trong từng thời kỳ nhất định, gồm ba nội dung cơ bản: (i) Chính sách chi ngân sách nhà nước (NSNN); (ii) Chính sách thuế, phí, lệ phí; (iii) Chính sách tín dụng.

1.1. Chính sách chi ngân sách nhà nước

Đối với việc thu hút nguồn vốn ngoài ngân sách cho phát triển kết cấu hạ tầng giao thông, chi NSNN được thể hiện thông qua các khoản chi đối ứng và hoạt động kiểm soát của Nhà nước khi tham gia vào các dự án hợp tác công - tư (PPP) với khu vực tư nhân; vay vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và các nguồn vốn ưu đãi khác.

Chi vốn đối ứng với khu vực tư nhân thông qua hình thức PPP có vai trò quan trọng và đặc biệt phù hợp với các nước đang phát triển. Mục đích của PPP là thu hút nguồn vốn tư nhân, tuy nhiên, đầu tư vào kết cấu hạ tầng giao thông đòi hỏi lượng vốn lớn, thời gian thu hồi dài nên sẽ rất khó để khu vực tư nhân có thể đầu tư toàn bộ nguồn vốn của dự án. Lúc này cần đến nguồn vốn từ NSNN đóng vai trò là vốn mồi, dẫn dắt cho nguồn vốn tư nhân. Điều quan trọng đối với nguồn đối ứng của Nhà nước trong các dự án PPP ngoài quy mô vốn, còn là tiến độ và giải ngân. Một chính sách tốt sẽ đảm bảo hài hòa được lợi ích của các bên tham gia, Nhà nước thu hút được vốn mồi trong phạm vi cho phép, khu vực tư nhân có khả năng sinh lời, cũng như hạn chế rủi ro tiềm tàng.

Trên thực tế, các nhà tài trợ ODA sẽ đồng ý tài trợ cho các dự án đã có (hoặc cam kết có) nguồn vốn đối ứng từ nước nhận ODA. Nguồn vốn đối ứng thường được sử dụng nhằm chuẩn bị và thực hiện chương trình, dự án, được bố trí từ nguồn ngân sách trung ương, ngân sách địa phương, chủ dự án tự bố trí, vốn đóng góp của đối tượng thụ hưởng và các nguồn vốn hợp pháp khác. Việc huy động và sử dụng vốn đối ứng phải phù hợp với kế hoạch chi tiêu của chương trình, dựa trên sự thỏa thuận giữa cơ quan chủ quan và nhà tài trợ nước ngoài.

1.2. Chính sách thuế, phí, lệ phí

Đối với mục tiêu huy động nguồn vốn ngoài ngân sách phát triển kết cấu hạ tầng giao thông, các chính sách ưu đãi thuế giá trị gia tăng (GTGT) và thu nhập doanh nghiệp (TNDN) có vai trò khuyến khích sự tham gia của khu vực tư nhân thông qua các chính sách ưu đãi, qua đó giúp giảm chi phí, tăng lợi nhuận cho nhà đầu tư.

Khi tham gia vào PPP, nhà đầu tư cần được hưởng nhiều ưu đãi, trong đó ưu đãi về thuế TNDN là quan trọng nhất. Mặc dù hiệu quả của chính sách ưu đãi thuế đối với việc định hướng và thu hút đầu tư vẫn còn rất khác nhau ở các nước, tuy nhiên, đây có thể được xem là một trong những hình thức ưu đãi thiết thực đối với nhà đầu tư bởi đó là yếu tố quyết định số lợi nhuận còn lại của nhà đầu tư sau khi thực hiện dự án.

Chính sách phí đối với các dự án giao thông BOT có ảnh hưởng đến khả năng thu hồi vốn của các doanh nghiệp tham gia vào PPP trong việc xây dựng các dự án hạ tầng giao thông. Chính sách phí nếu được quy định hợp lý sẽ giúp các doanh nghiệp sớm thu hồi vốn đầu tư, qua đó tạo niềm tin của các nhà đầu tư, tăng cường khả năng thu hút.

1.3. Chính sách tín dụng nhà nước

Chính sách tín dụng nhà nước tập trung vào việc ưu đãi lãi suất, điều kiện, thủ tục vay nhằm giảm chi phí đầu vào, thúc đẩy hoạt động của các tổ chức, doanh nghiệp. Hiện nay, các doanh nghiệp đầu tư vào phát triển kết cấu hạ tầng giao thông có thể nhận các hình thức ưu đãi tín dụng thông qua: (i) Các quỹ tín dụng của quốc gia chuyên phục vụ cho mục tiêu phát triển hạ tầng giao thông; (ii) Các quỹ tín dụng của các địa phương (quỹ đầu tư phát triển địa phương là ví dụ điển hình); (iii) Các quỹ tín dụng chung cho các đối tượng doanh nghiệp thỏa mãn được yêu cầu nhất định của quỹ này (ví dụ quỹ hỗ bảo lãnh tín dụng doanh nghiệp nhỏ và vừa).

2. Thực trạng chính sách tài chính thu hút nguồn vốn ngoài ngân sách phát triển kết cấu hạ tầng giao thông tại Việt Nam

2.1. Chính sách chi ngân sách nhà nước

Đối với vốn đối ứng nhà nước trong các dự án PPP

Nội dung liên quan đến sử dụng vốn đối ứng của Nhà nước trong các dự án PPP được quy định về lĩnh vực đầu tư, quy mô vốn đối ứng, cũng như tiến độ, thủ tục giải ngân vốn từ nguồn NSNN1. Lĩnh vực đầu tư được quy định cụ thể tại Luật Đầu tư theo phương thức PPP số 64/2020/QH14 bao gồm 5 lĩnh vực: (i) Giao thông Vận tải; (ii) Lưới điện, nhà máy điện, trừ nhà máy thủy điện và các trường hợp Nhà nước độc quyền theo quy định của Luật Điện lực; (iii) Thủy lợi; cung cấp nước sạch; thoát nước và xử lý nước thải; xử lý chất thải; (iv) Y tế; Giáo dục - Đào tạo; (v) Hạ tầng công nghệ thông tin. Việc giảm số lượng lĩnh vực so với các quy định trước đây cho phép vốn NSNN tập trung được vào các dự án trọng điểm, tránh dàn trải, đồng thời nâng cao khả năng kiểm soát nguồn vốn này.

Vốn đối ứng của Nhà nước trong các dự án PPP cũng được quy định không vượt quá 50% giá trị của dự án thay cho quy định trước đó là tùy thuộc vào tính cấp thiết của dự án và khả năng huy động vốn của Nhà nước. Bên cạnh đó, Nhà nước có thể hỗ trợ thực hiện dự án qua nguồn đầu tư công (không tính vào tổng vốn đóng góp của Nhà nước trong dự án) cũng đã tạo điều kiện thuận lợi cho các nhà đầu tư tham gia vào thực hiện dự án. Với quan điểm chú trọng thu hút nguồn vốn ngoài ngân sách vào các dự án PPP nói chung và PPP trong phát triển kết cấu hạ tầng nói riêng, quy định về vốn tối thiểu của khu vực tư nhân tham gia vào dự án cũng có xu hướng tăng lên, từ mức tối thiểu 15% được quy định tại Nghị định số 108/2009/NĐ-CP và Nghị định số 15/2015/NĐ-CP lên 20% (Nghị định số 63/2018/NĐ-CP). Việc thay đổi mức đóng góp tối thiểu này nhằm nâng cao hơn vai trò của khu vực tư nhân, góp phần giảm gánh nặng chi NSNN cho các dự án PPP.

Đặc biệt, quy định mới2 đã bổ sung cơ chế chia sẻ rủi ro cho các nhà đầu tư tư nhân khi doanh thu của dự án không đạt được mức kỳ vọng. Theo đó, khi doanh thu thực tế đạt thấp hơn 75% mức doanh thu trong phương án tài chính tại hợp đồng dự án PPP: Nhà nước chia sẻ với nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án PPP 50% phần chênh lệch giữa mức 75% doanh thu trong phương án tài chính và doanh thu thực tế.

Sau khi các chính sách được ban hành và triển khai vào thực tế đã mang lại nhiều dấu ấn tích cực khi tạo được cơ sở, hành lang pháp lý, tính rõ ràng, minh bạch tạo điều kiện cho quá trình thực thi. Theo Bộ Giao thông Vận tải (Bộ GTVT), trong giai đoạn 2011 - 2015, tổng vốn đầu tư cho các dự án giao thông do Bộ GTVT quản lý theo kế hoạch là 285.981,3 tỷ đồng, trong khi số giải ngân cao hơn đạt 379.840,2 tỷ đồng. Trong đó, vốn từ kế hoạch và giải ngân của các dự án PPP đều là 121.833,3 tỷ đồng, chiếm 42,6% vốn kế hoạch và 32,1% vốn giải ngân. Trong giai đoạn 2016 - 2020, kế hoạch xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông do Bộ GTVT đưa ra tối thiểu là 546.001 tỷ đồng, trong đó, vốn của các dự án PPP là 64.980.000 tỷ đồng, vốn đối ứng từ phía NSNN là 6.600 tỷ đồng, vốn của khu vực ngoài NSNN là 58.380 tỷ đồng. Như vậy, theo kế hoạch, vốn từ NSNN chỉ chiếm khoảng 10% so với tổng vốn của các dự án, đáp ứng kỳ vọng của Nhà nước vào các dự án PPP.

Đối với vốn đối ứng của Nhà nước trong các dự án ODA

Các khoản chi của nguồn vốn đối ứng nhà nước3 được quy định tập trung theo hướng vốn nhà nước đầu tư vào các khâu trong giai đoạn đầu mang tính thiết yếu như: chi trả lương cho ban quản lý dự án; thẩm định, thiết kế, duyệt tổng dự toán, hoàn tất các thủ tục đầu tư, xây dựng và thủ tục hành chính khác; đền bù giải phóng mặt bằng và tái định cư.

Với những tiền đề quan trọng về chính sách, trong giai đoạn 2011 - 2020, vốn ODA đã đóng góp quan trọng vào sự phát triển kết cấu hạ tầng nói riêng, cũng như phát triển kinh tế - xã hội nói chung. Chỉ tính riêng trong giai đoạn 2011 - 2018, tổng vốn ODA giải ngân trong lĩnh vực giao thông vận tải đạt 10,739 tỷ USD, chiếm 29,6% tổng vốn ODA giải ngân trong nước. Các lĩnh vực được giải ngân chủ yếu là giao thông đường bộ, đường sắt, đường thủy, đường hàng không. Trong giai đoạn 2016 - 2020, Bộ Giao thông Vận tải đã xây dựng kế hoạch cho việc thu hút nguồn vốn ODA cho các dự án giao thông với tổng số 78 dự án, tổng kinh phí 297.028 tỷ đồng, trong đó nguồn vốn đối ứng từ NSNN là 45.127 tỷ đồng (chiếm 15,2% tổng nguồn vốn đầu tư các dự án), còn lại là vốn của các nhà tài trợ và các nguồn vốn khác.

2.2. Chính sách thuế, phí, lệ phí

Chính sách thuế, phí, lệ phí là các chính sách quan trọng của CSTC nhằm thu hút nguồn vốn ngoài ngân sách, trong đó tập trung vào các các ưu đãi bao gồm: ưu đãi thuế GTGT, thuế TNDN, thuế nhập khẩu; chính sách phí với các dự án giao thông BOT.

Thuế TNDN

Các doanh nghiệp đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng đặc biệt quan trọng của Nhà nước được miễn thuế tối đa không quá 4 năm và giảm 50% số thuế phải nộp tối đa không quá 9 năm tiếp theo4. Bên cạnh đó, các doanh nghiệp thực hiện các hoạt động đầu tư vào lĩnh vực hạ tầng giao thông cũng được hưởng các ưu đãi thuế suất thuế TNDN với mức thuế suất 10% trong vòng 15 năm5. Song song với ưu đãi về giảm thuế suất, các doanh nghiệp thực hiện các khoản đầu tư vào hạ tầng giao thông (cầu, đường bộ, đường sắt, cảng hàng không, cảng biển, cảng sông, sân bay, nhà ga) còn được kéo dài thời gian nhận ưu đãi thuế suất 10% tối đa lên đến 30 năm6.

Đặc biệt, trong năm 2020, đại dịch Covid-19 bùng phát tại Việt Nam và gây thiệt hại nặng nề cho các doanh nghiệp, nhất là các doanh nghiệp đầu tư phát triển hạ tầng. Trong bối cảnh đó, Nghị quyết số 116/2020/QH14 của Quốc hội về giảm 30% số thuế TNDN phải nộp của năm 2020 đối với doanh nghiệp, hợp tác xã, đơn vị sự nghiệp và tổ chức khác có tổng doanh thu năm 2020 không quá 200 tỷ đồng được ban hành.

Thuế GTGT

Hiện nay, các doanh nghiệp thực hiện đầu tư dự án BOT được hoàn 100% thuế GTGT đối với chi phí đầu vào ngay trong giai đoạn thực hiện dự án xây dựng công trình hay các công trình, dự án sử dụng vốn ODA không hoàn lại hoặc viện trợ không hoàn lại, viện trợ nhân đạo7. Đối với thuế nhập khẩu, Nhà nước chủ trương ưu đãi đối với các dự án phát triển kết cấu hạ tầng có sử dụng bằng nguồn vốn ODA. Theo đó, hàng hóa nhập khẩu để tạo tài sản cố định của dự án khuyến khích đầu tư, dự án đầu tư bằng nguồn vốn ODA sẽ được miễn thuế nhập khẩu8.

Các quy định thu phí, lệ phí đối với các dự án BOT

Luật Phí và Lệ phí số 97/2015/QH13, các thông tư của Bộ Tài chính, Bộ GTVT tải được xây dựng và ban hành hướng dẫn quá trình triển khai thực hiện một cách thống nhất, đồng bộ. Số lượng các loại phí, mức phí cũng được quy định cụ thể. Theo đó, quy định chi tiết danh mục gồm 25 loại phí thuộc lĩnh vực giao thông vận tải,trong đó bao gồm các loại phí sử dụng kết cấu hạ tầng. Kể từ ngày 01/01/2017, phí BOT chuyển sang thực hiện theo cơ chế giá, Bộ GTVT tải quy định mức giá tối đa dịch vụ sử dụng đường bộ đối với dự án do Bộ GTVT quản lý.

2.3. Chính sách tín dụng nhà nước

Tín dụng tại các quỹ tín dụng trung ương

Các doanh nghiệp hoạt động trong lĩnh vực hạ tầng giao thông như các dự án đầu tư đường bộ, cầu đường bộ, đường sắt và cầu đường sắt được vay tín dụng nhà nước với các ưu đãi theo quy định tại Nghị định số 32/2017/NĐ-CP về tín dụng đầu tư của Nhà nước. Trong trường hợp các doanh nghiệp đầu tư vào kết cấu hạ tầng giao thông thuộc diện doanh nghiệp nhỏ và vừa, đáp ứng tiêu chí hỗ trợ của Quỹ bảo lãnh tín dụng doanh nghiệp nhỏ và vừa sẽ được Quỹ xem xét, cấp bảo lãnh tín dụng để vay vốn tại các tổ chức cho vay theo quy định của pháp luật. Theo đó, đối với các doanh nghiệp có phương án về vốn chủ sở hữu tối thiểu 20% tham gia dự án đầu tư, phương án sản xuất - kinh doanh tại thời điểm Quỹ bảo lãnh tín dụng thẩm định để xem xét cấp bảo lãnh, đồng thời tại thời điểm đề nghị bảo lãnh, doanh nghiệp không có các khoản nợ thuế từ 1 năm trở lên theo Luật Quản lý thuế và nợ xấu tại các tổ chức tín dụng sẽ được Quỹ bảo lãnh tín dụng xem xét cấp bảo lãnh tín dụng cho doanh nghiệp nhỏ và vừa tối đa bằng 100% giá trị khoản vay (bao gồm cả vốn lưu động và vốn trung, dài hạn) tại tổ chức cho vay. Căn cứ vào tính khả thi, mức độ rủi ro của doanh nghiệp, dự án đầu tư, phương án sản xuất - kinh doanh và khả năng tài chính của Quỹ sẽ được xem xét, quyết định cụ thể mức bảo lãnh cho doanh nghiệp9.

Các hỗ trợ tín dụng từ các quỹ đầu tư phát triển địa phương

Các quỹ này ra đời tại các địa phương, vốn điều lệ do Nhà nước cấp với mức tối thiếu theo quy định là 300 tỷ đồng10, trên cơ sở nguồn thu tại các địa phương cũng như từ kết quả hoạt động kinh doanh, các quỹ sẽ được bổ sung vốn điều lệ. Tính đến ngày 31/12/2020, Việt Nam có 44 quỹ đầu tư phát triển địa phương được thành lập tại các địa phương, trong đó số dư nguồn vốn hoạt động của hệ thống quỹ là 34.814 tỷ đồng, gấp 5 lần so với năm 2007. Về cơ cấu, vốn chủ sở hữu chiếm 83,6%% và vốn huy động chiếm 16,4%.

Trong giai đoạn 2017 - 2020, các quỹ đầu tư phát triển địa phương đã cho vay 67.334 tỷ đồng, trong đó số vốn cho vay tăng tương đối theo thời gian từ mức 12.958 tỷ năm 2017 lên 19.202 tỷ năm 2020. Vốn cho vay chiếm tỷ lệ trung bình 78,71% trên tổng hoạt động cho vay và đầu tư, trong đó năm 2020 lên tới 81,13%.

3. Đánh giá việc triển khai chính sách tài chính trong thu hút nguồn vốn ngoài ngân sách phát triển kết cấu hạ tầng giao thông tại Việt Nam

3.1. Các kết quả đạt được

Chính sách tài chính đối với thu hút nguồn vốn ngoài ngân sách cho phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đã được xây dựng, sửa đổi, bổ sung tương đối đầy đủ, kịp thời

Hệ thống CSTC bao gồm chính sách chi NSNN; chính sách ưu đãi thuế, phí, lệ phí; chính sách ưu đãi tín dụng đã góp phần tích vào việc huy động hiệu quả nguồn lực tài chính cho phát triển kết cấu hạ tầng thời gian qua. Nhiều văn bản chính sách quan trọng được ban hành gần đây, phù hợp với thực tiễn, khắc phục được các hạn chế trước đó.

Hiệu quả của các CSTC đã góp phần giúp Việt Nam đạt được nhiều thành tựu quan trọng trong phát triển kết cấu hạ tầng giao thông theo hướng đồng bộ, hiện đại, như: đường bộ cao tốc, sân bay, cảng biển quốc tế đạt tiêu chuẩn khu vực và thế giới như: mạng lưới đường bộ cao tốc quốc gia kết nối các trung tâm kinh tế trọng điểm Bắc - Nam; các cửa khẩu, sân bay, cảng biển quốc tế và các tuyến đường vành đai đô thị có nhu cầu vận tải lớn với tổng chiều dài hơn 6.400km; tuyến đường sắt tốc độ cao Bắc - Nam và hệ thống đường sắt đô thị tại Hà Nội, thành phố Hồ Chí Minh; các cảng biển cửa ngõ quốc tế (Lạch Huyện, Vân Phong và Cái Mép - Thị Vải); mạng đường bay theo mô hình nan quạt với tần suất khai thác cao tại hai đầu Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh.

Chính sách tài chính hỗ trợ thu hút nguồn vốn tư nhân cho phát triển kết cấu hạ tầng tại Việt Nam

Bằng việc ban hành các quy định với nhiều đổi mới so với trước đó như: quy định cụ thể về việc góp vốn của Nhà nước trong các dự án PPP, đảm bảo yêu cầu về quy mô, tiến độ; có cơ chế chia sẻ rủi ro doanh thu với nhà đầu tư; quy định cụ thể về quyền, trách nhiệm của các bên. Đặc biệt, trong một số trường hợp Nhà nước còn có quy định về việc sử dụng vốn đầu tư công để hỗ trợ thực hiện các dự án PPP, nguồn vốn này không tính vào tổng vốn đầu tư của dự án cũng như nguồn vốn Nhà nước góp trong dự án. Nhờ đó, huy động nguồn vốn từ khu vực tư nhân thông qua mô hình PPP tập trung vào các dự án của ngành giao thông đã đạt được kết quả nhất định.

Cơ cấu nguồn vốn ngày càng đa dạng, ngoài nguồn lực huy động từ Nhà nước, đến nay đã và đang có sự tham gia mạnh mẽ, đặt biệt là xu hướng xã hội hóa với sự tham gia của khu vực tư nhân dưới nhiều hình thức đa dạng. Nhiều hình thức đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng cùng các mô hình, phương thức đầu tư, kinh doanh các dịch vụ hạ tầng được đa dạng hóa, mở rộng. Các doanh nghiệp đầu tư vào các dự án giao thông theo hình thức BOT, BTO và BT ngày càng nhiều. 

Các chính sách quản lý, sử dụng vốn ODA và các nguồn vay ưu đãi khác dần được hoàn thiện

Việc quản lý nguồn vốn đối ứng trong các dự án ODA được quản lý, sử dụng chặt chẽ hơn. Mặc dù vẫn tuân thủ theo yêu cầu “phải được đảm bảo đủ vốn để chuẩn bị thực hiện và thực hiện dự án”, tuy nhiên các quy định càng về sau hướng tới việc giải ngân vốn theo đúng tiến độ trong báo cáo thẩm định nghiên cứu khả thi của dự án, cũng như tiến độ giao thực hiện và điều chỉnh kế hoạch đầu tư vốn ODA. Sự điều chỉnh này đảm bảo đáp ứng đủ nhu cầu về vốn theo tiến độ dự án, đồng thời tránh lãng phí khi các nguồn vốn chưa cần thiết giải ngân sẽ được tiết kiệm hoặc sử dụng cho mục đích phù hợp.

Hiện nay, tỷ lệ vốn ODA giải ngân trên tổng vốn ODA ký kết của Việt Nam đạt trung bình khoảng 60 - 70%. Vốn ODA đã góp phần quan trọng trong việc phát triển cơ sở hạ tầng giao thông trong thời gian qua khi hỗ trợ đầu tư và phát triển các dự án trọng điểm, có ý nghĩa quan trọng đối với sự phát triển kinh tế - xã hội đất nước như: Dự án tăng cường năng lực quản lý cho Công ty Đường sắt đô thị nhằm triển khai vận hành, khai thác tuyến đường sắt đô thị số 1 tại thành phố Hồ Chí Minh; xây dựng đường cao tốc Bắc - Nam (thành phố Hồ Chí Minh - Dầu Dây); xây dựng đường cao tốc Bắc - Nam (Đà Nẵng - Quảng Ngãi), xây dựng đường cao tốc Bắc - Nam (Bến Lức - Long Thành), xây dựng công trình Cảng Lạch Huyện…

Chính sách ưu đãi thuế đã hỗ trợ các doanh nghiệp giảm chi phí, tái đầu tư mở rộng hoạt động kinh doanh

Thời gian qua, các ưu đãi về thuế được xây dựng cho các doanh nghiệp hoạt động trong lĩnh vực xây dựng, phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đã được ban hành, triển khai vào thực tế khá toàn diện và hiệu quả. Hệ thống các ưu đãi thuế từ thuế TNDN, ưu đãi phí, lệ phí đã được xây dựng đồng bộ và thường xuyên bổ sung phù hợp.

Chính sách phí BOT cũng đã được xây dựng theo định hướng thị trường, chuyển từ “cơ chế phí” sang “cơ chế giá”. Theo đó, các quy định theo hướng phù hợp với chi phí của các doanh nghiệp bỏ ra, tính toán đầy đủ các loại chi phí, đưa thêm chỉ số lạm phát, đã tạo điều kiện để các doanh nghiệp thu hồi vốn, phù hợp với điều kiện thực tế, đảm bảo quyền lợi chính đáng của các nhà đầu tư.

Chính sách tín dụng góp phần bổ sung nguồn vốn cần thiết cho các doanh nghiệp

Chính sách ưu đãi tín dụng bao gồm ưu đãi lãi suất và ưu đãi bảo lãnh tín dụng đã được ban hành với nhiều mức ưu đãi. Các doanh nghiệp đầu tư vào lĩnh vực hạ tầng giao thông được nhận ưu đãi từ hệ thống các quỹ tín dụng nhà nước, quỹ đầu tư phát triển địa phương của từng địa phương.

3.2. Một số bất cập, hạn chế

Các chính sách huy động vốn từ khu vực tài chính tư nhân thông qua hình thức PPP chưa phát huy được hiệu quả như kỳ vọng

Các cơ chế chính sách của Việt Nam nhằm thu hút các nguồn đầu tư ngoài ngân sách còn chưa đồng bộ, Luật Đầu tư theo hình thức PPP mới đi vào triển khai thực tế chưa thể giúp các nhà đầu tư, đặc biệt là các nhà đầu tư nước ngoài yên tâm khi thực hiện đầu tư vào lĩnh vực kết cấu hạ tầng tại Việt Nam. Trong khi, việc giải ngân vốn đối ứng của Nhà nước trong các dự án PPP chưa triệt để, một phần do quy định về việc Nhà nước chỉ giải ngân khối lượng hạng mục hoàn thành, trong khi thủ tục quy trình thực hiện giải ngân còn qua nhiều khâu, nhiều bước, mất nhiều thời gian. Hiện nay, quy định và thủ tục đầu tư từng bước lại yêu cầu phải xin ý kiến nhiều cơ quan, đơn vị có liên quan trước khi tổng hợp và thẩm định trình cấp có thẩm quyền phê duyệt nên ảnh hưởng đến tiến độ thực hiện dự án.

Việc quy định Nhà nước chỉ giải ngân vốn đối ứng khi hạng mục công trình đã hoàn thành cũng gây khó cho các nhà đầu tư trong huy động vốn vay từ các ngân hàng. Bên cạnh đó, việc không có quy định cho doanh nghiệp được tạm ứng khi tham gia vào các dự án PPP cũng gây khó khăn cho nhà đầu tư, dẫn đến tình trạng không khuyến khích nhà đầu tư tham gia vào các dự án PPP, thậm chí rút vốn sau một thời gian thực hiện dự án.

Ngoài ra, hiệu quả trong thu hút nguồn vốn tư nhân thông qua hợp tác công tư còn chưa cao bởi trong quá trình thực hiện còn chưa rõ ràng về cơ chế minh bạch thông tin cơ bản của hợp đồng PPP được ký kết giữa các cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư. Đồng thời, chế tài xử lý vi phạm của nhà đầu tư, cơ quan nhà nước còn thiếu, chưa chặt chẽ. Trình tự, hình thức tham vấn của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, chính quyền địa phương đối với các đối tượng chịu ảnh hưởng trực tiếp của dự án chưa có quy định cụ thể. Người sử dụng dịch vụ chưa thể phản hồi cho các cơ quan quản lý nhà nước về việc cung cấp dịch vụ.

Chính sách trong việc sử dụng nguồn vốn ODA còn nhiều hạn chế, đặc biệt là vấn đề thủ tục giải ngân, dẫn đến giảm hiệu quả trong việc sử dụng nguồn vốn này

Việc tiếp nhận vốn ODA và vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài phải thực hiện qua nhiều bước (xây dựng và phê duyệt đề xuất, lập báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư, báo cáo nghiên cứu tiền khả thi, đàm phán, ký hiệp định, phê chuẩn hiệp định...). Tại mỗi bước, phải tuân thủ các quy định của pháp luật Việt Nam và chính sách của nhà tài trợ, trong khi đó, hệ thống pháp luật liên quan đến nguồn vốn này không đồng bộ, nhiều cơ quan, nhiều cấp tham gia trong quá trình ra quyết định dẫn đến việc hoàn thành quy trình, thủ tục ở từng bước mất nhiều thời gian. Thông thường, để có thể thực hiện một dự án phải mất 2 - 3 năm để hoàn tất các thủ tục chuẩn bị đầu tư.

Một số bất cập trên dẫn đến việc nhiều dự án còn chậm trễ trong thực hiện các thủ tục chuẩn bị đầu tư, thẩm định, phê duyệt, lựa chọn nhà thầu, ký kết hợp đồng xây lắp, công tác đền bù và giải phóng mặt bằng... Do vậy, thời gian hoàn thành các dự án thường kéo dài hơn so với hiệp định được ký kết, phải xin gia hạn làm tăng chi phí vay, giảm hiệu quả đầu tư.

Các chính sách ưu đãi thuế chưa đa dạng, phù hợp

Ưu đãi thuế của Việt Nam chủ yếu dựa vào các loại hình ưu đãi về giảm mức thuế suất, áp dụng thời gian miễn thuế, giảm thuế TNDN, chưa có hình thức ưu đãi thuế khác như giảm trừ số thuế phải nộp, giảm trừ thu nhập chịu thuế theo đầu tư. Đồng thời, thời gian chuyển lỗ theo quy định chung của pháp luật thuế TNDN là khá ngắn trong khi đặc thù của dự án PPP là thời gian đầu tư xây dựng và kinh doanh công trình khá dài. Quy định các doanh nghiệp được miễn thuế tối đa 4 năm và giảm 50% trong 9 năm tiếp theo, trong khi đối với các dự án hạ tầng giao thông thì thời gian đó chưa đủ để các doanh nghiệp phát sinh lợi nhuận để nhận ưu đãi hoặc mức độ ưu đãi nhận được là khá thấp.

Chính sách tín dụng còn hạn chế

Hoạt động của các quỹ đầu tư phát triển địa phương còn gặp hạn chế khi quy mô vốn điều lệ thấp, trong khi tại hầu hết các quỹ lại chưa được bố trí đầy đủ theo quy định. Hệ thống các quỹ đầu tư phát triển địa phương vẫn còn phụ thuộc tương đối lớn vào Nhà nước (nhất là về vốn), hoạt động của các quỹ này thiếu linh hoạt, hiệu quả.

3.3. Các nguyên nhân của hạn chế

Hệ thống pháp luật về đầu tư theo hình thức PPP chưa hoàn thiện

Quy định hỗ trợ tài chính của Nhà nước đối với dự án PPP (Điều 69, 70 Luật PPP) còn chung chung, tiêu chí bảo đảm, bảo lãnh chưa được quy định cụ thể, chưa xem xét đến tính đặc thù của dự án. Điều 82 Luật PPP chỉ quy định cơ chế chia sẻ rủi ro đối với các dự án mới (quy định ở bước duyệt chủ trương đầu tư) mà chưa có quy định cụ thể đối với các dự án đã và đang triển khai nhằm chia sẻ và tháo gỡ các khó khăn, vướng mắc cho các dự án.

Hiện chưa có sự thống nhất trong quy định về quy mô dự án đầu tư theo hình thức PPP, cụ thể tại Khoản 2 Điều 4 Luật PPP quy định quy mô dự án PPP không thấp hơn 200 tỷ đồng, tuy nhiên Khoản 1 Điều 2 Nghị định số 35/2021/NĐ-CP11 quy định quy mô đầu tư lớn hơn 1.500 tỷ đồng. Việc chưa có thông tư hướng dẫn Nghị định số 35/2021/NĐ-CP ngày 29/3/2021 cũng làm cho việc triển khai thực tế khó khăn, thiếu thống nhất.

Hình thức đầu tư hợp đồng BOT còn thiếu kinh nghiệm thực tiễn. Điều này dẫn đến các quy định pháp luật chưa bao quát được đầy đủ các tình huống phát sinh trong quá trình thực hiện. Các cơ quan quản lý nhà nước còn thiếu kinh nghiệm quản lý. Sự phối hợp giữa các cơ quan, đơn vị chưa thực sự hiệu quả. Các bộ, ngành và địa phương chưa quyết liệt, chủ động trong quá trình triển khai, vẫn còn tư tưởng trông chờ vào nguồn vốn đầu tư công.

Một số quy trình, thủ tục đối với các dự án sử dụng nguồn vốn vay ODA còn phức tạp, cứng nhắc, chưa thực sự phân cấp mạnh mẽ cho cơ quan chủ quản, chủ dự án và Ban quản lý dự án

Việc quán triệt và tổ chức thực hiện chưa tốt, chưa đạt được sự thống nhất cao trong nhận thức của cấp ban hành thể chế, chính sách và cấp thực hiện. Một số nội dung chưa được hướng dẫn rõ ràng, cụ thể như phân biệt chi đầu tư và chi thường xuyên trong các dự án đầu tư sử dụng vốn vay ODA, vay ưu đãi nước ngoài.

Hiện chưa có quy định cụ thể trong văn bản pháp luật về việc ràng buộc trách nhiệm của đơn vị sử dụng vốn vay từ nguồn này. Trong khi đây là nội dung quan trọng, có quy định được điều này mới có thể nâng cao trách nhiệm, khả năng quản lý, sử dụng vốn nhà nước, cũng như nguồn vốn vay tại các địa phương thụ hưởng. Kinh nghiệm của Trung Quốc cho thấy, việc quy định “ai được hưởng, người đó trả” đã mang lại hiệu quả tích cực trong việc sử dụng dòng vốn này.

Cơ chế chính sách quản lý nhà nước về ODA nói chung và ODA vào kết cấu hạ tầng giao thông nói riêng chưa đồng bộ, thủ tục phê duyệt dự án còn rườm rà, bộ máy cồng kềnh, trách nhiệm của cấp thực hiện dự án không rõ ràng gây lãng phí, ách tắc, giảm tính linh hoạt trong quá trình triển khai, đồng thời không phân biệt được trách nhiệm của các cấp thực hiện trong trường hợp dự án không có hiệu quả.

Hệ thống quy định về việc ưu đãi thuế cho các doanh nghiệp đầu tư vào hạ tầng giao thông vẫn chưa hoàn thiện

Các hình thức ưu đãi còn hạn chế, tập trung ưu đãi vào mức thuế suất. Trong các ưu đãi được xây dựng chưa có sự phân biệt theo quy mô, mức độ ảnh hưởng đến sự phát triển kinh tế - xã hội đất nước. Bên cạnh đó, đối với các quỹ đầu tư phát triển địa phương, các quy định liên quan đến huy động vốn, đầu tư mở rộng cũng chưa cho phép các quỹ này đa dạng hoạt động huy động, đầu tư dẫn đến hạn chế khả năng tăng quy mô vốn và cho vay. Trong khi việc vừa đảm bảo khả năng duy trì vốn, lại vừa thực hiện mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội cũng làm cho các quỹ gặp khó khăn khi đưa ra quyết định đầu tư.

4. Một số khuyến nghị chính sách

Chính sách chi ngân sách nhà nước

Thông tư hướng dẫn Nghị định số 35/2021/NĐ-CP hướng dẫn Luật Đầu tư theo hình thức PPP cần sớm được ban hành, trong đó hướng dẫn lập báo cáo nghiên cứu tiền khả thi, báo cáo nghiên cứu khả thi; hướng dẫn chi tiết tiêu chuẩn và phương pháp đánh giá hồ sơ dự thầu; hướng dẫn lựa chọn nhà thầu. Đồng thời hướng dẫn cụ thể điều chỉnh giá phí từng thời kỳ theo thời hạn hợp đồng dự án.

Các quy định về việc giải ngân vốn đối ứng từ NSNN cho các dự án PPP theo tiến độ thực hiện cần được nghiên cứu song song với giải ngân của khu vực tư nhân, đảm bảo đầy đủ và kịp thời nguồn vốn đối ứng của Nhà nước theo tỷ lệ cam kết và thực hiện công tác quy hoạch, chuẩn bị các thủ tục đầu tư và giải ngân.

Bên cạnh đó, Nghị định mới thay thế Nghị định số 56/2020/NĐ-CP cũng cần sớm được ban hành. Các quy định mới cần xem xét vấn đề nâng cao trách nhiệm của các địa phương, trong đó, Chính phủ đóng vai trò định hướng và sẽ yêu cầu các địa phương vay lại theo tỷ lệ căn cứ vào nguồn thu ngân sách của các địa phương để tăng cường trách nhiệm trong việc sử dụng nguồn vốn này. Khung pháp lý về đầu tư công cần được rà soát, hoàn thiện. Các thủ tục thẩm định, phê duyệt các dự án đầu tư xây dựng và thủ tục kiểm soát chi, giải ngân vốn đầu tư từ NSNN cũng cần được đơn giản hóa.

Chính sách ưu đãi thuế, phí, lệ phí

Chính sách ưu đãi thuế lũy tiến cần được áp dụng theo tỷ lệ góp vốn của nhà đầu tư tư nhân. Để gia tăng tính hấp dẫn của chính sách ưu đãi thuế, thu hút, khuyến khích khu vực tư nhân tham gia đầu tư theo hình thức PPP, cần nghiên cứu sửa đổi, hoàn thiện chính sách ưu đãi thuế theo hướng áp dụng chính sách ưu đãi lũy tiến theo tỷ lệ góp vốn của nhà đầu tư tư nhân. Theo đó, dự án PPP có tỷ lệ vốn tư nhân càng cao thì mức ưu đãi càng lớn. Quy định này cũng hoàn toàn phù hợp và thống nhất với quy định hiện hành “Tỷ lệ vốn nhà nước tham gia dự án PPP không quá 50% tổng mức đầu tư của dự án quy định tại hợp đồng dự án PPP”.

Xem xét kéo dài thời gian chuyển lỗ đối với một số dự án PPP và xem như đây là một hình thức ưu đãi đầu tư. Theo đó, việc kéo dài thời gian chuyển lỗ chỉ nên áp dụng đối với dự án công trình hạ tầng có giai đoạn xây dựng và thời gian xây dựng từ 5 năm trở lên. Thời gian chuyển lỗ đối với số lỗ phát sinh trong giai đoạn xây dựng có thể được kéo dài thêm khoảng 3 năm từ năm dự án bắt đầu vào giai đoạn kinh doanh. Còn trong giai đoạn kinh doanh thì dự án đã phát sinh doanh thu, vẫn áp dụng quy định chuyển lỗ chung của pháp luật thuế TNDN (5 năm) để đảm bảo tính công bằng với các dự án đầu tư khác.

Đối với ưu đãi thuế TNDN, cần xem xét kéo dài thời gian hưởng ưu đãi, thay vì việc hưởng miễn thuế tối đa trong 4 năm và giảm 50% số thuế phải nộp trong 9 năm tiếp theo, nên ban hành quy định miễn, giảm thuế dài hơn bởi đặc thù của hoạt động đầu tư trong lĩnh vực phát triển hạ tầng giao thông.

Chính sách tín dụng nhà nước

Nâng cao hiệu quả hỗ trợ tín dụng của các quỹ đầu tư phát triển địa phương theo hướng đảm bảo việc bổ sung vốn cho các quỹ đầy đủ, kịp thời từ chính quyền các địa phương. Đồng thời đa dạng hóa các hình thức huy động vốn, đẩy mạnh hoạt động đầu tư, đặc biệt là các hoạt động liên doanh, liên kết với các doanh nghiệp nhằm gia tăng lợi nhuận, qua đó mở rộng khả năng cho vay.

Với mục tiêu thu hút nguồn vốn ngoài ngân sách cho các dự án kết cấu hạ tầng giao thông, CSTC được xây dựng và thực thi thông qua 3 chính sách là: chi NSNN; ưu đãi thuế, phí, lệ phí; ưu đãi tín dụng. Một số nguyên nhân dẫn đến hạn chế của chính sách đã được chỉ ra như: hệ thống pháp luật đối với các dự án PPP, ODA còn chưa hoàn thiện, các chính sách ưu đãi thuế chưa phù hợp, chính sách đối với các quỹ đầu tư phát triển địa phương thiếu linh hoạt. Để hoàn thiện chính sách này, thời gian tới cần áp dụng các chính sách ưu đãi thuế mới hướng tới tăng mức ưu đãi cho khoản đầu tư lớn; nâng cao tính linh hoạt, chủ động trong hoạt động của các quỹ đầu tư phát triển địa phương

Tài liệu tham khảo

1. Minh Anh (2020), Chia sẻ kinh nghiệm phát triển hạ tầng PPP hiệu quả ở Việt Nam, Báo Điện tử Chính phủ.

2. Trần Kim Chung (2017), Giải pháp vốn cho phát triển cơ sở hạ tầng gắn với tái cơ cấu đầu tư, Tạp chí Tài chính, tháng 4/2017.

3. Phạm Tiến Đạt (2020), Nâng cao hiệu quả hoạt động của quỹ đầu tư phát triển địa phương tại Việt Nam, Đề tài nghiên cứu khoa học cấp cơ sở, Viện Chiến lược và Chính sách tài chính, Bộ Tài chính.

4. Trần Thị Hà (2020), Hoàn thiện CSTC nhằm thu hút nguồn vốn ngoài ngân sách cho phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng, Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ, Bộ Tài chính.

5. Nguyễn Thị Vũ Hà (2018), Vai trò của ODA trong phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế ở Việt Nam và một số vấn đề đặt ra, Kỷ yếu hội thảo khoa học quốc gia, Trường Đại học Kinh tế, Đại học Quốc gia Hà Nội.

Bài đăng trên Tạp chí Kinh tế tài chính Việt Nam số 1/2022

*1 Các văn bản pháp lý về hình thức PPP gồm Nghị định số 108/2009/NĐ-CP; Quyết định số 71/2010/QĐ-TTg; Nghị định số 15/2015/NĐ-CP, Nghị định số 63/2018/NĐ-CP ngày 04/5/2018 và được quy định thành Luật Đầu tư theo phương thức PPP năm 2020, cùng với đó là sự ra đời của Nghị định số 35/2021/NĐ-CP ngày 29/3/2021 quy định hướng dẫn một số điều của Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư; Nghị định số 28/2021/NĐ-CP ngày 26/3/2021 quy định về cơ chế quản lý tài chính các dự án đầu tư theo phương thức PPP.

*2 Điều 82 của Luật Đầu tư theo phương thức PPP.

*3 Chính phủ đã ban hành Nghị định số 131/2006/NĐ-CP ngày 09/11/2006, sau đó được sửa đổi, bổ sung vào các năm 2013, 2016, 2018 và gần đây nhất là Nghị định số 56/2020/NĐ-CP năm 2020.

*4 Tại Khoản 1, Điều 14 Luật Thuế TNDN năm 2008.

*5 Theo Điểm 1, Điều 13, Luật Thuế TNDN năm 2008 và cụ thể tại Điểm b, Khoản 1, Điều 19, Thông tư số 78/2014/TT-BTC ngày 18/6/2014 hướng dẫn thi hành Nghị định số 218/2013/NĐ-CP ngày 26/12/2013 quy định và hướng dẫn thi hành Luật Thuế TNDN.

*6 Khoản 2, Điều 11 Thông tư số 96/2015/TT-BTC ngày 22/6/2015.

*7 Khoản 5, Điều 13 Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Thuế GTGT số 31/2013/QH13 ngày 19/6/2013.

*8 Khoản 6, 9, 16, Điều 12 Nghị định số 87/2010/NĐ-CP ngày 13/8/2010 hướng dẫn thi hành một số điều của Luật thuếxuất khẩu, nhập khẩu đã quy định cụ thể về ưu đãi thuế xuất khẩu, nhập khẩu.

*9 Điều 16, Điều 17 Nghị định số 34/2018/NĐ-CP.

*10 Theo Nghị định số 147/2020/NĐ-CP ngày 18/12/2020 quy định về tổ chức và hoạt động của quỹ đầu tư phát triển địa phương.

*11 Nghị định số 35/2021/NĐ-CP ngày 29/3/2021 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Đầu tư theo hình thức PPP.