- Đơn vị chủ trì: Ban Chính sách Tài chính công

- Chủ nhiệm nhiệm vụ: ThS. Hoàng Như Quỳnh

- Năm giao nhiệm vụ: 2019/Mã số: 2020-52

1. Tính cấp thiết của vấn đề nghiên cứu

Sau gần 30 năm thực hiện đổi mới, Việt Nam đã đạt được những thành tựu to lớn trong phát triển kinh tế. Việt Nam ngày càng hấp dẫn và thuận lợi hơn so với nhiều nước trong khu vực và thế giới nhờ sự ổn định của các yếu tố kinh tế chính trị. Cơ sở vật chất - kỹ thuật của đất nước được tăng cường, quy mô nền kinh tế được mở rộng, khả năng cạnh tranh của nền kinh tế được cải thiện. Cơ cấu kinh tế chuyển dịch theo hướng công nghiệp hóa, hiện đại hóa. Cơ cấu thành phần kinh tế tiếp tục dịch chuyển theo hướng phát huy tiềm năng của các thành phần kinh tế và đan xen nhiều hình thức sở hữu.

Tuy nhiên, năm 2019 dịch bệnh Covid-19 đã bùng phát nghiêm trọng, lây lan nhanh và đã tác động đến mọi khía cạnh của đời sống kinh tế - xã hội của các quốc gia trên thế giới. Cho đến thời điểm hiện nay, diễn biến tình hình dịch bệnh diễn ra vẫn phức tạp, khó lường và chưa dự báo được thời điểm kết thúc, vì vậy các tác động bất lợi đối với nền kinh tế toàn cầu vẫn còn lớn. Trong thời gian qua, dịch bệnh đã làm cho các hoạt động sản xuất - kinh doanh ở các quốc gia bị đình trệ, các chuỗi cung ứng sản phẩm hàng hóa bị gián đoạn; giao thương gặp khó khăn do lệnh cấm đi lại và cách ly toàn xã hội nghiêm ngặt, qua đó làm cho tăng trưởng kinh tế toàn cầu dự báo rơi vào suy thoái nghiêm trọng. Việt Nam hiện nay có độ mở của nền kinh tế khá lớn, tăng nhanh so với các nền kinh tế có quy mô tương đương trong khu vực nên dịch bệnh cũng đã có những ảnh hưởng toàn diện đến tất cả các lĩnh vực kinh tế - xã hội của Việt Nam. Trong khi xuất nhập khẩu, tiêu dùng, đời sống kinh tế - xã hội của Việt Nam gặp rất nhiều khó khăn, thì đầu tư công sẽ đóng vai trò là đòn bẩy quan trọng cho nền kinh tế. Do đó, để phục hồi nền kinh tế hiệu quả, việc xác định những nguồn lực đầu tư công then chốt cũng như xây dựng giải pháp để đảm bảo và phát huy hiệu quả của đầu tư công, đóng góp cho tăng trưởng kinh tế giai đoạn 2021 - 2025 là vấn đề cấp thiết đối với nền kinh tế Việt Nam. Xuất phát từ thực tế này, việc thực hiện Đề tài nghiên cứu “Hoàn thiện thể chế đầu tư công của Việt Nam trong thời gian tới” là có ý nghĩa khoa học và thực tiễn.

2. Mục tiêu nghiên cứu

Tổng kết và đánh giá thể chế đầu tư công ở Việt Nam trong thời gian vừa qua để thấy được những vấn đề còn tồn tại, từ đó đề xuất những định hướng chính sách nhằm hoàn thiện chính sách trong thời gian tới.

3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu của đề tài là thể chế đầu tư công.

Phạm vi nghiên cứu của đề tài là các chính sách về đầu tư công trong giai đoạn 2011 - 2020 và đề xuất định hướng chính sách đến giai đoạn 2025.

4. Kết quả nghiên cứu

(Không nhất thiết đi theo các mục kết quả, hạn chế và giải pháp như đề tài định tính => Nên tập trung vào kết quả đánh giá tác động/phân tích định lượng/trả lời câu hỏi nghiên cứu)

Trên cơ sở phân tích theo một số mô hình đánh giá về thể chế đầu tư công của Quỹ tiền tệ quốc tế, Ngân hàng Thế giới (WB) hay Vũ Thành Tự Anh… nhóm tác giả có cái nhìn tổng quát về khung nghiên cứu. Trong đó, IMF cũng đã tiến hành đánh giá theo PIMA tại nhiều quốc gia và phiên bản cập nhật của PIMA vào năm 2018. Theo Khung đánh giá của Quỹ Tiền tệ quốc tế (IMF), chất lượng thể chế quản lý đầu tư công của các quốc gia được đánh giá theo 3 nhóm tiêu chí (mức độ bền vững của kế hoạch đầu tư công; bảo đảm đầu tư công được phân bổ vào đúng ngành và dự án; cung cấp tài sản công bền vững và hiệu quả) với 15 chỉ tiêu cụ thể. Theo Khung đánh giá của IMF, hiện điểm trung bình của Việt Nam chỉ đạt 0,7 điểm trên thang điểm từ 0 - 2 điểm, thuộc mức thấp so với các nước đang phát triển. Cùng với đó, nghiên cứu của WB (năm 2018) về Quản lý đầu tư công tại Việt Nam: Đánh giá và các ưu tiên cải cách để tháo gỡ các nút thắt được thực hiện dựa trên Khung phân tích về quản lý đầu tư công của Nhóm WB (năm 2014). Khung phân tích này tìm hiểu về sự hiện diện và chất lượng của những cơ chế thể chế cần có nhằm hỗ trợ hiệu quả hoạt động của tám tính năng “phải có” cho cả dự án và chu trình lập ngân sách đầu tư, qua đó tạo điều kiện để đánh giá căn cứ theo thông lệ quốc tế tốt. Khung phân tích đưa ra kết quả đánh giá định tính về hệ thống quản lý đầu tư công của quốc gia.

Thông qua đánh giá phân tích theo khung đánh giá PIMA và thực hiện khảo sát trả lời bảng hỏi các khâu về thể chế quản lý đầu tư công, đề tài đưa ra một số nhận định như sau:

Việt Nam đã đạt được những tiến bộ đáng kể trong cải cách quản lý đầu tư công, chuyển từ hệ thống kế hoạch hóa tập trung sang một hệ thống gần hơn với thông lệ quốc tế tốt. Các phương thức đầu tư công đa dạng đã được quy định và phân loại thành từng nhóm dự án để hỗ trợ quá trình phân cấp và quản lý hiệu quả. Khung pháp lý quy định về quản lý đầu tư công liên tục được cải thiện, hiện nay đã bao trùm toàn bộ chu trình quản lý dự án. Luật Đầu tư công và Luật Xây dựng sửa đổi mới ban hành cũng như các văn bản hướng dẫn đã tạo nên nền tảng pháp lý vững chắc cho một hệ thống quản lý đầu tư công hiệu quả. Mặc dù vậy, hiện vẫn còn nhiều điều cần cải thiện đối với khung thiết chế về đầu tư công để nâng cao hiệu quả phân bổ và thực hiện quản lý đầu tư công ở Việt Nam, nhằm nâng cao chất lượng dịch vụ hạ tầng và thu hút đầu tư tư nhân. Cụ thể: (i) Việt Nam có nhiều văn bản chiến lược nhưng thiếu sự nhất quán và tính thực tế cần có để định hướng chiến lược tốt cho đầu tư công tại Việt Nam. Phạm vi sàng lọc ban đầu theo quy định luật pháp còn hạn chế; (ii) Vai trò của thẩm định dự án trong hệ thống chung trên thực tế còn chưa rõ ràng, các nhân tố theo thông lệ tốt của thẩm định dự án chưa được áp dụng đầy đủ; (iii) Công tác đấu thầu còn nhiều hạn chế; (iv) Việc theo dõi, đánh giá các dự án sử dụng vốn đầu tư công chưa đồng bộ và chưa được coi trọng. Chưa chuẩn hóa được quy trình báo cáo thực hiện dự án. Tính minh bạch và trách nhiệm giải trình liên quan tới đầu tư công còn chưa cao. Vai trò giám sát, phản biện của các tổ chức chính trị - xã hội và người dân đối với Nhà nước còn yếu, chưa được phát huy đầy đủ; (iv) Sự cần thiết của thẩm tra độc lập kết quả thẩm định dự án về hình thức đã được các văn bản pháp luật công nhận, nhưng trong thực tế tổ chức thực hiện vẫn chưa có đánh giá khách quan thật sự về báo cáo nghiên cứu khả thi và kết quả thẩm định; (v) Các tiêu chí, nguyên tắc lựa chọn dự án để đưa vào ngân sách đã được đề cập trong Luật Ngân sách Nhà nước và Luật Đầu tư công, nhưng chưa cụ thể và còn thiếu định hướng chính sách tốt trong khâu lựa chọn các dự án mới, việc áp dụng các tiêu chí nguyên tắc này trong thực tế còn chưa hoàn toàn minh bạch và nhất quán. Cụ thể là còn chưa xây dựng các tiêu chí đánh giá hiệu quả kinh tế - xã hội của các dự án đầu tư công, dẫn đến công tác theo dõi, đánh giá kế hoạch và dự án đầu tư công gặp rất nhiều khó khăn; không rút được kinh nghiệm từ việc triển khai thực hiện các dự án đã hoàn thành cho việc lựa chọn các dự án mới; (vii) Kỷ luật đầu tư công không nghiêm, các bộ, cơ quan trung ương và địa phương không chấp hành nghiêm các nguyên tắc, tiêu chí phân bổ vốn đầu tư công, dẫn đến phải điều chỉnh phương án phân bổ nhiều lần, ảnh hưởng tiến độ giao kế hoạch của cả nước, lập kế hoạch đầu tư công không sát với khả năng thực hiện dẫn đến phải điều chỉnh kế hoạch trong quá trình thực hiện

Tác động của dịch Covid-19 và suy thoái kinh tế diễn ra trên diện rộng với mức độ lớn hơn nhiều so với các khủng hoảng kinh tế và suy thoái trước đây, nhiều quốc gia trên thế giới đã ban hành các gói giải pháp rất đa dạng như là các gói hỗ trợ, chưa từng có tiền lệ để giảm thiểu các tác động của dịch tới nền kinh tế, bảo đảm đời sống của người dân, duy trì sản xuất - kinh doanh và sớm phục hồi nền kinh tế. Song song với đó, tác động của dịch Covid-19 và suy thoái kinh tế thế giới đến kinh tế - xã hội của nước ta là khá toàn diện, vì Việt Nam có độ mở nền kinh tế lớn. Nếu không kịp ứng phó với những rủi ro do đại dịch Covid-19 mang lại, chúng ta có thể rơi vào tình trạng suy thoái như các quốc gia khác. Theo đánh giá sơ bộ, quá trình phục hồi, gây dựng lại nền kinh tế suy thoái là rất khó khăn, cần rất nhiều thời gian (khoảng từ 3 - 4 năm sau khi kết thúc dịch), tốn rất nhiều chi phí cũng như có thể sẽ bỏ lỡ nhiều cơ hội phát triển, kéo theo ảnh hưởng dây chuyền đến việc phát triển kinh tế - xã hội các năm sau, phá vỡ kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm và Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 10 năm của đất nước.

Do vậy, trong kế hoạch đầu tư công trung hạn giai đoạn 2021 - 2025 ngoài việc phải đảm bảo nguồn lực để thực hiện các mục tiêu trong Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm 2021 - 2025 và Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 10 năm 2021 - 2030, cần phải có thêm nguồn lực để đẩy nhanh hơn quá trình cơ cấu lại nền kinh tế góp phần sớm phục hồi nền kinh tế sau khi dịch được khống chế, nâng cao năng lực canh tranh quốc gia để nắm bắt các cơ hội xây dựng động lực tăng trưởng mới của nền kinh tế trong những năm đầu của kế hoạch, phù hợp với mục tiêu, định hướng của Chiến lược và Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội trong giai đoạn tới. Để làm được điều này, thì thể chế đầu tư công cần được nâng cao chất lượng, làm bệ đỡ vững chắc cho việc triển khai thực hiện đầu tư công đạt được các mục tiêu như kỳ vọng đặt ra. Do đó, trong thời gian tới, cần chú trọng các vấn đề sau:

Thứ nhất, tiếp tục nghiên cứu, sửa đổi quy định pháp luật về đầu tư công theo hướng tiếp tục đẩy mạnh phân cấp, phân quyền, phân công, phân nhiệm bảo đàm quản lý thống nhất, hiệu lực, hiệu quả hoạt động; đồng thời phát huy tính chủ động sáng tạo, đề cao tinh thần trách nhiệm của từng cấp, từng ngành gắn với cơ chế giám sát hiệu quả. Củng cố và hoàn thiện các văn bản hướng dẫn Luật đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP), hoàn thiện chính sách thu hút vốn đầu tư nước ngoài, chuyển trọng điểm chính sách thu hút, hợp tác đầu tư nước ngoài từ số lượng sang chất lượng, ưu tiên các dự án tạo giá trị gia tăng cao, có mô hình quản trị hiện đại, kết nối chuỗi cung ứng toàn cầu, có tác động lan tỏa, kết nối chặt chẽ với khu vực kinh tế trong nước.

Thứ hai, tập trung tháo gỡ khó khăn, vướng mắc về công tác giải phóng mặt bằng quy định trong Luật Đầu tư công, Luật Xây dựng và Luật Đất đai, đây là một trong những điểm nghẽn lớn nhất tác động trực tiếp đến công tác giải ngân vốn đầu tư công.

Thứ ba, đổi mới, xây dựng hoàn thiện thể chế về quản lý ngân sách nhà nước gắn với quá trình cơ cấu lại nền kinh tế, cơ cấu lại chi tiêu của ngân sách nhà nước theo hướng giảm chi thường xuyên, tăng chi đầu tư, trong đó chi đầu tư ngân sách trung ương giữ vai trò chủ đạo để hỗ trợ thực hiện có hiệu quả các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội.

Thứ tư, hoàn thiện và nghiên cứu cơ chế giám sát, quản lý và sử dụng hiệu quả vốn đầu tư đối với từng dự án. Chú trọng đến việc nghiên cứu thẩm định dự án nhằm sang lọc quyết định đầu tư thành quyết định quan trọng, đảm bảo có chất lượng ngay từ đầu; quy định cụ thể kỹ thuật và năng lực để phân tích chi phí - lợi ích xã hội trở thành khung công cụ phân tích cho các quyết định thẩm định, xây dựng và ban hành hướng dẫn chuẩn về phương pháp luận thẩm định, bao gồm cả phân tích chi phí - lợi ích xã hội và các công cụ thay thế. Cùng với đó tăng cường năng lực và triển khai đào tạo về các phương pháp thẩm định dự án đầu tư công; Rà soát hai hệ thống thẩm định hiện nay cho các dự án xây dựng và dự án không có hợp phần xây dựng để xây dựng một quy trình thống nhất; Thiết kế và triển khai chức năng thẩm tra độc lập mạnh hơn, tập trung vào các dự án quy mô lớn

Thứ năm, hoàn thiện cơ chế phân cấp đầu tư, phân bổ nguồn vốn, phát huy tính chủ động, sáng tạo, đề cao trách nhiệm của chính quyền địa phương các cấp trong các quyết định đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng, đảm bảo sự quản lý thống nhất chung. Cải thiện lập kế hoạch chiến lược dài hạn cho kết cấu hạ tầng lớn, quy định gắn kết chặt chẽ hơn nữa trong lập ngân sách chi đầu tư và chi thường xuyên.

Thứ sáu, xây dựng các nguyên tắc/tiêu chí lựa chọn dự án mới trong kế hoạch đầu tư hằng năm. Cải thiện hiệu quả sử dụng vốn thông qua đấu thầu mua sắm bằng cách đẩy mạnh sử dụng các phương pháp đấu thầu cạnh tranh; Xây dựng hướng dẫn/ sổ tay quản lý dự án chi tiết. Thể chế hóa về một cơ quan có tính năng soát xét dự án các dự án lớn; Tăng cường minh bạch và công khai các bước trong quản lý đầu tư công.  

.