- Đơn vị chủ trì: Ban chính sách tài chính công

- Chủ nhiệm nhiệm vụ: ThS. Hồ Ngọc Tú

- Năm giao nhiệm vụ: 2020/Mã số: 2020-01-Đ3

1. Tính cấp thiết của vấn đề nghiên cứu

Công tác tài chính ngân sách trong 30 năm qua đã đạt được những thành tựu lớn từ khi đất nước cải cách mở cửa đến nay. Hệ thống chính sách thu, chi ngân sách từng bước được hoàn thiện, điều hành linh hoạt phù hợp với diễn biến nền kinh tế, từ đó tiềm lực tài chính quốc gia không ngừng được nâng lên. Bên cạnh đó, tính minh bạch, công khai của hệ thống ngân sách Việt Nam ngày càng được tăng cường khi hàng năm ở cấp trung ương và hầu hết các địa phương đều công bố báo cáo ngân sách theo định kỳ. Trong các Luật ngân sách nhà nước năm 1996, năm 2002 và năm 2015 cũng đều đã quy định về trình báo cáo ngân sách các cấp theo định kỳ hàng năm cho các cơ quan có thẩm quyền nhằm công khai minh bạch ngân sách. Trên thực tế hiện nay, báo cáo ngân sách được xem như bản giải trình của Chính phủ với người dân về thực tế thực hiện ngân sách, các kế hoạch ngân sách trong tương lai. Các loại báo cáo ngân sách chính hiện nay ở nước ta bao gồm các báo cáo dự toán ngân sách, báo cáo tình hình thực hiện dự toán ngân sách, báo cáo quyết toán ngân sách, báo cáo ngân sách dành cho công dân. Trong thời gian qua, Bộ Tài chính là một trong những cơ quan đi đầu trong quá trình nâng cao sự minh bạch trong hệ thống ngân sách quốc gia khi là cơ quan chủ trì nhiều báo cáo NSNN cũng như là cơ quan trực tiếp quản lý hệ thống ngân sách quốc gia. Các báo cáo ngân sách theo định kỳ, bản tin nợ công, và báo cáo ngân sách dành cho công dân được xem là những tài liệu mà Bộ Tài chính giải trình trước người dân về công tác thực hiện NSNN cũng như căn cứ vào các tài liệu, thống kê trong các báo cáo này làm cơ sở để xây dựng các chính sách, chiến lược mới cho ngành tài chính. Ngoài ra, báo cáo NSNN được cải tiến đổi mới và chi tiết hóa, minh bạch hàng năm sẽ là công cụ hiệu quả cho đẩy lùi phòng chống tham nhũng từ nguồn NSNN nhất là ở các cơ quan hành pháp được phân bổ ngân sách lớn hàng năm. Tuy nhiên, so với nhiều quốc gia trên thế giới thì thực tế chất lượng cũng như tính cập nhật những loại báo cáo ngân sách mới vẫn cần hoàn thiện và bổ sung thêm nhằm ngày càng tăng cường tính minh bạch, công khai và đóng góp vào nâng cao hiệu quả của hệ thống ngân sách quốc gia. Các nước trên thế giới hiện nay điều đã xây dựng hệ thống báo cáo ngân sách hoàn thiện từ cấp chính quyền trung ương, địa phương. Trong đó, Hoa Kỳ là quốc gia hàng đầu trong xây dựng báo cáo NSNN các cấp từ cấp chính quyền liên bang, tiểu bang, địa phương thuộc tiểu bang. Ở các nước trên thế giới, trong quá trình làm minh bạch hóa hệ thống NSNN thì báo cáo NSNN được xem như một trong những công cụ quan trọng mà qua đó người dân, các chuyên gia, các nhà quản lý có thể nắm bắt được tình hình thực hiện, các kết quả đạt được và kế hoạch NSNN theo năm và giai đoạn. Báo cáo ngân sách của các nước trên thế giới không chỉ cung cấp những thông tin mang tính chất thống kê mà đã đi sâu vào nghiên cứu chuyên sâu các vấn đề về ngân sách tài khóa quốc gia để từ đó có các kiến nghị chính sách về nợ công phù hợp trong bối cảnh kinh tế xã hội ngày càng có nhiều thay đổi.

Do đó, nghiên cứu về kinh nghiệm quốc tế cho đổi mới hệ thống báo cáo ngân sách Việt Nam hiện nay là thực sự cần thiết nhất là trong bối cảnh yêu cầu nâng cao hiệu quả, hiệu suất về tài chính ngân sách, chống tham nhũng, thất thoát, lãng phí từ chi tiêu NSNN được xem là một trong những định hướng, chiến lược lâu dài của Đảng và Chính phủ.

2. Mục tiêu nghiên cứu

Mục tiêu nghiên cứu của đề tài: Đề xuất giải pháp hoàn thiện báo cáo ngân sách cho Việt Nam

3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu: Nội dung báo cáo NSNN, thời gian ban hành các báo cáo NSNN và các thể loại báo cáo NSNN được lập trong các giai đoạn ngân sách

Phạm vi nghiên cứu:

+ Về nội dung: Nghiên cứu nội dung, hình thức, thể loại, thời gian ban hành các báo cáo ngân sách được xây dựng ở Việt Nam và kinh nghiệm của các quốc gia trên thế giới

+ Về thời gian: Nghiên cứu các báo cáo ngân sách của Việt Nam và các nước được công bố từ năm 2000 đến nay.

4. Kết quả nghiên cứu

(1) Đề tài đã đưa ra tổng quan lý thuyết về Ngân sách và báo cáo NSNN. Ngân sách được xem là một bản kế hoạch để giúp chúng ta quản lý nguồn thu, chi tiêu và tiết kiệm. Xây dựng ngân sách sẽ góp phần vào định hướng các khoản mua thu, chi theo các mục tiêu về tài chính đặt ra. Lập ngân sách có vai trò quan trọng đối với Chính phủ. NSNN là một phần của tài chính công và nó thể hiện tình hình thực hiện ngân sách và dự toán ngân sách trong mỗi giai đoạn về chu trình ngân sách, năm tài khoá của quốc gia. Hàng năm, các nước sẽ có các báo cáo NSNN là tài liệu phân tích các vấn đề về ngân sách của một quốc gia, địa phương, thành phố. Báo cáo NSNN được xem là bản giải trình về ngân sách của nhà nước đối với người dân về kết quả thực hiện kỷ luật ngân sách và những kế hoạch về ngân sách tương lai của Chính phủ. Thông qua các chỉ tiêu trong báo cáo ngân sách có thể sẽ giúp người đọc hiểu được các vấn đề như các mức độ trong thực hiện chi tiêu và thu ngân sách hoặc là cấu trúc ngân sách. Báo cáo ngân sách có các đặc điểm như tính toàn diện, cân đối, theo niên kim. Trong bối cảnh dịch bệnh, thiên tai, hay các rủi ro khác như hiện nay thì báo cáo ngân sách có vai trò tăng cường quản lý nhà nước về tài chính công. Báo cáo ngân sách công bố các khoản đầu tư trong các lĩnh vực chủ chốt cũng như thể hiện cấu trúc nguồn thu NSNN trong các sắc thu về thuế, phí, lệ phí, doanh nghiệp nhà nước, viện trợ và các nguồn thu NSNN khác. Ngoài ra, báo cáo ngân sách sẽ làm cho việc phân bổ các nguồn lực về ngân sách ngày càng minh bạch hơn và là tài liệu quan trọng được phát hành hàng năm thể hiện cách Chính phủ sử dụng NSNN phân bổ trong cách lĩnh vực trong nền kinh tế để giảm đói nghèo trong xã hội, tăng cường chăm sóc y tế cho người dân, giáo dục, bình đẳng giới, bảo vệ môi trường…

(2) Đề tài đã đưa ra một số kinh nghiệm quốc tế trong nghiên cứu, xây dựng, triển khai báo cáo ngân sách nhà nước. Thực tế ở các quốc gia khác nhau sẽ xây dựng, công bố, thiết kế nội dung các báo cáo ngân sách theo đặc trưng riêng. Tại Hoa Kỳ, báo cáo NSNN được xây dựng từ cấp liên bang, tiểu bang, địa phương và thành phố thuộc tiểu bang. Thông điệp liên bang về ngân sách luôn được đề cập trong báo cáo ngân sách cấp liên bang trong đó đưa ra các yêu cầu mục tiêu cốt lõi về nhiệm vụ ngân sách trong năm, các thông tin về ngân sách và triển vọng tài chính ngân sách trong năm cũng được phân tích đề cập. Đối với các báo cáo ngân sách cấp tiểu bang và địa phương, thành phố thuộc tiểu bang thì báo cáo ngân sách mang tính chất cung cấp thông tin, số liệu, công khai về ngân sách hơn là phân tích sâu về các vấn đề ngân sách – tài chính công. Tại Nhật Bản, thiết kế báo cáo ngân sách có đặc điểm khác với các quốc gia khác là có đưa ra các số liệu về nợ công, thâm hụt ngân sách các nước phát triển tương đương như Đức, Ý, Pháp, Anh, Mỹ, Canada để so sánh và đưa ra nguyên nhân dẫn tới nợ công, thâm hụt ngân sách. Tại Trung Quốc, báo cáo ngân sách sẽ gộp lại tình hình ngân sách trung ương và địa phương chung thống nhất và các quy tắc phương hướng xây dựng NSNN cho năm tiếp theo cần phù hợp với đường lối lãnh đạo của Đảng, các quy tắc chỉ dẫn trong kỳ đại hội của Đảng và một số các quy tắc khác. Ngoài các báo cáo ngân sách về ngân sách quốc gia, tỉnh, tiểu bang, địa phương thuộc tiểu bang thì báo cáo NSNN hướng tới nhóm đối tượng ưu tiên như báo cáo ngân sách cho trẻ em. Báo cáo ngân sách dành cho công dân hướng tới đối tượng là toàn dân chúng do đó, báo cáo được thiết kế đơn giản, dễ hiểu không cần kiến thức chuyên sâu về tài chính công vẫn có thể hiểu được và Chính phủ có thể đối thoại thường xuyên với công dân để người dân biết được các kết quả mà Chính phủ đạt được thông qua chi NSNN.

(3) Đề tài đã phân tích được thực trạng xây dựng, ban hành và nội dung các báo cáo NSNN hiện nay ở Việt Nam và xác định một số vấn đề đặt ra cần phải đổi mới báo cáo NSNN ở Việt Nam. Thực tế tại Việt Nam hiện nay, vấn đề xây dựng báo cáo NSNN đã được cả cấp trung ương và địa phương thực hiện trong thời gian qua khi hàng năm đều có các báo cáo NSNN ở cấp quốc gia dành cho công dân, báo cáo tình hình thu chi ngân sách hàng tháng, năm cho cấp trung ương cũng như địa phương, báo cáo dự toán ngân sách và báo cáo quyết toán ngân sách. Tuy nhiên, đa phần các báo cáo ngân sách vẫn ở dưới góc độ cung cấp số liệu về thu, chi NSNN, tiến trình tự chủ hóa tài chính các đơn vị sự nghiệp công lập nhưng hàm lượng phân tích chuyên sâu còn nhiều hạn chế. So với báo cáo NSNN ở các quốc gia khác thì Việt Nam còn nhiều điểm cần phải cải tiến hơn. Chẳng hạn, báo cáo NSNN cấp liên bang và tiểu bang của Hoa Kỳ được thể hiện khoảng hơn 300 trang. Trong đó, bao gồm rất nhiều phân tích trong các khía cạnh từ kinh tế vĩ mô đến tài chính công để cho người đọc biết được bản chất, những điểm tích cực hay tiêu cực trong bức tranh tài khóa hàng năm và báo cáo ngân sách có thể xem là một tư liệu quan trọng cho các nhà hoạch định chính sách. Ngoài ra, về kết cấu nội dung trong báo cáo NSNN vẫn còn tồn tại nhiều vấn đề cần được đổi như một số nội dung liên quan trực tiếp tới ngân sách nhưng chưa được đề cập hay chưa được phân tích sâu như các hiệu quả chi tiêu công dựa trên những thang đo, chi phí các khoản vay nợ liên quan đến lãi suất, các quỹ tài chính nhà nước, tình hình làm ăn của các doanh nghiệp có vốn nhà nước, tài sản công…Thời gian công bố báo cáo của Việt Nam nhiều lúc còn chưa mang tính chất cập nhật nhất là báo cáo quyết toán ngân sách nhà nước hàng năm công bố khá trễ thường là sau 1 năm đến 2 năm. Ngoài ra, độ dài của chuỗi dữ liệu trong báo cáo cũng chưa được mở rộng để có thêm các thông tin so sánh phân tích về thực trạng ngân sách. Báo cáo ngân sách công dân của Việt Nam đã công bố ban hành ở cấp trung ương và địa phương nhưng cũng cần phải đổi mới đề cập thêm về thực tế kết quả thực hiện ngân sách chứ không dừng lại ở các kế hoạch ngân sách. Một số báo cáo ngân sách hướng tới đối tượng cụ thể như báo cáo ngân sách trẻ em hay báo cáo chi tiêu thuế hàng năm cũng chưa được xây dựng trong khi các báo cáo này được xem là các báo cáo ngân sách công bố hàng năm ở các nước khác.

(5) Trên cơ sở phân tích kinh nghiệm các nước và thực trạng Việt Nam, đề tài đã đưa ra các kiến nghị chính sách để đổi mới, hoàn thiện báo cáo NSNN: i) Sửa đổi thiết kế nội dung cho báo cáo NSNN từ cấp trung ương đến địa phương đi sâu vào phân tích, nghiên cứu các vấn đề còn vướng mắc trong quá trình thực tế thực hiện NSNN; ii) Đề cập thêm các vấn đề về nợ công, nợ quốc gia, nợ Chính phủ, các quỹ NSNN, quỹ tài chính ngoài ngân sách, vấn đề tài chính của các doanh nghiệp, tập đoàn nhà nước. Báo cáo NSNN cấp trung ương có thể cung cấp một bức tranh tổng thể về hệ thống ngân sách chung của quốc gia, có thể tham khảo hay đối chiếu thực trạng các tỷ lệ nợ công, bội chi ngân sách của Việt Nam với các nước đang phát triển, các nước phát triển. Tuy nhiên, đối với báo cáo ngân sách cấp tỉnh và địa phương dưới tỉnh thì có thể chi tiết hóa các khoản chi tiêu rõ ràng cho từng các công trình, dự án, các khoản chi tiêu thường xuyên, chú trọng phân tích vào các kết quả đầu ra đã đạt được trong chi NSNN đặc biệt là chi cho đầu tư phát triển. Ngoài ra, báo cáo NSNN có thể phân tích các nội dung về ngân sách mang tính dài hạn thời gian từ 3 đến 5 năm hay triển vọng ngân sách trong dài hạn; iii) Cần có báo cáo NSNN dành cho các nhóm đối tượng cụ thể cần ưu tiên khác như báo cáo NSNN cho trẻ em có thể được xây dựng, ban hành độc lập hàng năm, báo cáo chi tiêu thuế để phân tích, cung cấp các thông tin định lượng về ưu đãi thuế cho người dân; iv) Cần công bố các báo cáo quyết toán NSNN kịp thời hơn so với thực trạng hiện nay. Trong Luật NSNN cần quy định báo cáo dự toán ngân sách và báo cáo ngân sách công dân là các báo cáo liên quan đến quá trình lập và phê duyệt dự toán ngân sách. Các báo cáo về tình hình thực hiện ngân sách theo 15 ngày, tháng, nửa năm, cuối năm và báo cáo quyết toán ngân sách cần được đề cập như là các báo cáo liên quan đến quá trình thực hiện các nhiệm vụ và giám sát NSNN. Các bộ ngành cụ thể cũng có thể ban hành báo cáo ngân sách năm riêng để đánh giá các kết quả đạt được trong năm về chi NSNN cho từng Bộ, ngành; v) Cần áp dụng rộng rãi phương án mua sắm chi tiêu công điện tử qua việc ứng dụng công nghệ thông tin vào mua sắm online nhằm giảm thiểu chi phí giao dịch cũng như dễ dàng hơn cho công tác thống kê số liệu và xây dựng báo cáo ngân sách hàng tháng, quý, năm.