Cơ chế bảo lãnh của Chính phủ đối với các dự án đầu tư tại Việt Nam

Cơ chế bảo lãnh của Chính phủ đối với các dự án đầu tư tại Việt Nam 01/04/2022 17:43:00 206

Cỡ chữ:A- A+
Tương phản:Giảm Tăng

Cơ chế bảo lãnh của Chính phủ đối với các dự án đầu tư tại Việt Nam

01/04/2022 17:43:00

- Đơn vị chủ trì: Ban Kinh tế vĩ mô và Dự báo

- Chủ nhiệm nhiệm vụ: ThS. Mai Thị Hương

- Năm giao nhiệm vụ: 2020/Mã số: 2020-27

 

1. Tính cấp thiết của vấn đề nghiên cứu

Việt Nam là một quốc gia có tốc độ tăng trưởng nhanh, đã và đang cần một lượng vốn lớn để đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội. Theo Báo cáo Năng lực cạnh tranh toàn cầu năm 2019 của Diễn đàn Kinh tế Thế giới (WEF, 2019), mặc dù năng lực cạnh tranh của Việt Nam tăng 10 bậc (từ 77/141 nước lên 67/141 nước) nhưng chỉ số cạnh tranh về cơ sở hạ tầng bị giảm 2 bậc (từ 75/141 xuống 77/141). Cũng theo Báo cáo này, chất lượng cơ sở hạ tầng của Việt Nam còn nhiều yếu kém, đặc biệt là cơ sở hạ tầng đường bộ, chỉ đạt 3,4/7 điểm. Theo Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB, 2020), chỉ có 20% đường bộ của Việt Nam được trải nhựa, thấp hơn hơn nhiều so với các quốc gia khác như Malaysia, Ấn Độ, Indonesia. Tổ chức này cũng ước tính nhu cầu đầu tư cho cơ sở hạ tầng của Việt Nam giai đoạn 2017 - 2030 khoảng 480 tỷ USD. Tuy nhiên, thực tiễn cho thấy, nguồn lực từ ngân sách nhà nước (NSNN) là có hạn. Theo Vụ Đầu tư (Bộ Tài chính, 2018), khả năng cân đối vốn đầu tư công trung hạn nguồn NSNN tối đa khoảng 2 triệu tỷ đồng, tương đương 400 nghìn tỷ đồng/năm (khoảng 20 tỷ USD), mới đáp ứng được khoảng 30% nhu cầu đầu tư của các bộ, ngành, địa phương. Trong khi đó, bội chi NSNN và nợ công những năm gần đây tuy có giảm nhưng vẫn ở mức cao và bị khống chế mức trần nhằm đảm bảo an ninh tài chính quốc gia. Trong bối cảnh đó, việc thu hút vốn vay, trong đó có vốn vay bảo lãnh chính phủ đối với đầu tư là một giải pháp tất yếu mà Việt Nam cần lựa chọn nhằm đáp ứng nhu cầu vốn đầu tư để phát triển đất nước, đặc biệt trong lĩnh vực xây dựng cơ sở hạ tầng và các dự án trọng điểm của Nhà nước.

Trong thời gian qua, việc cấp bảo lãnh Chính phủ cho các doanh nghiệp vay vốn nước ngoài thực hiện các dự án đầu tư cấp bách, trọng điểm của Nhà nước có ý nghĩa quan trọng, nhất là trong các giai đoạn nguồn vốn trong nước không đủ đáp ứng cho nhu cầu đầu tư phát triển; góp phần thúc đẩy tăng trưởng phát triển Việt Nam, cải thiện đáng kể hệ thống kết cấu hạ tầng giao thông, đô thị, năng lượng.

Tuy nhiên, việc triển khai thực hiện các dự án có bảo lãnh của Chính phủ vẫn còn tiềm ẩn nhiều rủi ro. Nhiều dự án được Chính phủ bảo lãnh do khó khăn về tài chính đã không có khả năng trả nợ, đang phải thanh lý tài sản để thu hồi vốn hoặc phải tái cơ cấu do nợ quá hạn cao, hoặc Chính phủ phải dùng nguồn tiền từ Quỹ tích lũy trả nợ quốc gia trả nợ thay. Việc hoàn thiện các cơ chế bảo lãnh chính phủ nhằm tăng tính hiệu quả và giảm thiểu rủi ro từ bảo lãnh chính phủ là hết sức quan trọng. Vì vậy, việc nghiên cứu đề tài “Cơ chế bảo lãnh của Chính phủ đối với các dự án đầu tư” có ý nghĩa quan trọng và cấp thiết cả về lý luận và thực tiễn.

2. Mục tiêu nghiên cứu

Đề tài nghiên cứu đề xuất hoàn thiện cơ chế bảo lãnh của Chính phủ phù hợp với Việt Nam nhằm thúc đẩy thu hút đầu tư và tăng trưởng của Việt Nam.

3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu: Cơ chế bảo lãnh của Chính phủ đối với các dự án đầu tư.

Phạm vi nghiên cứu: Đề tài tập trung nghiên cứu cơ chế bảo lãnh của Chính phủ đối với các dự án đầu tư tại Việt Nam, tham khảo kinh nghiệm của một số nước về lĩnh vực này.

4. Kết quả nghiên cứu

(1) Đề tài đã nghiên cứu lý luận chung về bảo lãnh của Chính phủ (khái niệm, vai trò, … của bảo lãnh chính phủ). Theo đó, bảo lãnh chính phủ là cam kết của chính phủ bằng văn bản bảo lãnh với bên cho vay về việc thực hiện nghĩa vụ trả nợ gốc, lãi trong trường hợp đến hạn trả nợ mà bên vay không thực hiện đầy đủ nghĩa vụ trả nợ. Bảo lãnh chính phủ góp phần thúc đẩy tăng trưởng kinh tế; cải thiện đáng kể hệ thống kết cấu hạ tầng giao thông, đô thị, năng lượng; thu hút các nguồn vốn nước ngoài; phân định rõ trách nhiệm của các cơ quan quản lý nhà nước trong việc quản lý nhà nước về đầu tư theo hình thức đối tác đông tư; kiểm tra, thanh tra, kiểm toán và giám sát các hoạt động đầu tư, phòng ngừa và kịp thời xử lý các rủi ro; khuyến khích khu vực tư nhân tham gia góp vốn thực hiện các dự án đặc thù của Nhà nước. Đề tài cũng đã nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế (Anh, Canada, Nam Phi, Bangladesh, Ấn Độ, Philippines…) về bảo lãnh chính phủ cho thấy: (i) Đối với các dự án đầu tư được chính phủ bảo lãnh: Hiện chưa có một tổ chức nào thống kê đầy đủ về hoạt động bảo lãnh chính phủ ở tầm quốc tế, tuy nhiên, có thể thấy hoạt động bảo lãnh chính phủ ở các quốc gia khá đa dạng về loại hình, tùy thuộc vào mức độ phát triển và từng giai đoạn của nền kinh tế của mỗi quốc gia. Trong khi các quốc gia có nền kinh tế đang phát triển có xu hướng bảo lãnh chính phủ trực tiếp cho các công trình, dự án, chương trình xây dựng cơ sở hạ tầng và phát triển kinh tế thì các nước phát triển thường bảo lãnh gián tiếp thông qua hệ thống tổ chức tín dụng, phát hành trái phiếu hoặc thành lập các tổ chức bảo hiểm tín dụng xuất khẩu để chia sẻ rủi ro. Một số kinh nghiệm quốc tế có giá trị tham khảo hữu ích đối với Việt Nam có thể kể đến kinh nghiệm của Thái Lan, Ấn Độ, Jamaica...; (ii) Đối với các dự án đầu tư theo hình thức hợp tác công - tư (PPP): khung pháp lý về PPP tại các quốc gia khác nhau, bao gồm các quy định cụ thể về PPP, chính sách về PPP hoặc ở phạm vi rộng hơn khi ban hành một đạo luật về PPP. Tuy nhiên, không có một khung pháp lý nào chung cho tất cả các mô hình PPP trên thế giới; mỗi quốc gia có trình độ xây dựng, quản lý luật pháp, hành chính và điều kiện phát triển kinh tế - xã hội khác nhau, nên sẽ phát triển khung pháp lý PPP theo cách khác nhau. Các nước hầu như không phân loại theo nhóm hoặc từng lĩnh vực như Việt Nam, mà chỉ quy định quy mô dự án được phép đầu tư theo PPP. Do đó, Việt Nam có thể đưa ra các quy định phù hợp với đặc thù dự án PPP; quy định khung nguyên tắc hoặc bộ tiêu chí chung (Anh, Canada, Nam Phi, Bangladesh, Ấn Độ, Philippines… đều sử dụng Bộ tiêu chí, trong đó một số nước có ban hành kèm theo thang điểm để đánh giá) để các cơ quan nhà nước có thẩm quyền căn cứ trong quá trình lập kế hoạch đầu tư công trung hạn để lựa chọn các dự án có khả năng thực hiện theo mô hình PPP.

(2) Trên cơ sở đánh giá thực trạng bảo lãnh chính phủ ở Việt Nam trong thời gian qua, đề tài đã chỉ ra các kết quả: (i) Khung thể chế: Giai đoạn 2011 - 2020, thể chế về bảo lãnh chính phủ không ngừng được sửa đổi, bổ sung phù hợp với thông lệ quốc tế và định hướng chiến lược tài chính ngân sách giai đoạn 5 năm và 10 năm; việc cấp và quản lý bảo lãnh chính phủ được quy định theo hướng siết chặt điều kiện được bảo lãnh chính phủ đối với từng nhóm đối tượng, bổ sung quy định về quản lý rủi ro bảo lãnh chính phủ. (ii) Dư nợ vay chính phủ bảo lãnh giảm nhanh; (iii) Hoạt động rút vốn trả nợ có xu hướng cải thiện tích cực;

(iv) Đối tượng cấp bảo lãnh: các dự án được cấp bảo lãnh vốn vay đều có qui mô lớn, thuộc danh mục trọng điểm, cấp bách của nhà nước trong lĩnh vực trọng yếu; (v) Việc siết chặt các đối tượng bảo lãnh và quản lý bảo lãnh chính phủ thời gian qua đã có tác động tích cực đến nợ công và an ninh an toàn tài chính quốc gia. Theo đó, quy mô nợ Chính phủ bảo lãnh đã có những chuyển biến tích cực hơn theo hướng giảm dần việc cấp bảo lãnh mới theo chỉ đạo của Chính phủ, thực hiện trả nợ trước hạn chủ động, kiểm soát chặt dư nợ bảo lãnh. Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đạt được, hoạt động bảo lãnh chính phủ thời gian qua vẫn còn những tồn tại, hạn chế và nguyên nhân: việc huy động vốn vay chính phủ bảo lãnh gặp áp lực nhất định tại một số thời điểm; giải ngân vốn vay chính phủ bảo lãnh còn chậm, nhiều dự án còn khó khăn trong trả nợ nên phải trích quỹ tích lũy trả nợ; cơ cấu nợ có thay đổi nhưng danh mục nợ hiện tại vẫn tiềm ẩn những rủi ro và việc huy động vốn đầu tư kém thuận lợi hơn so với trước; việc quản lý và giám sát các khoản vay chính phủ bảo lãnh còn nhiều khó khăn... Nguyên nhân là do việc xử lý vướng mắc các dự án chưa được chủ động, khẩn trương và quyết liệt, hiệu quả sử dụng vốn vay của một số chương trình, dự án chưa cao, vướng mắc về cơ chế tài chính nhưng chưa được giải quyết dứt điểm, có tâm lý ỷ lại vào Nhà nước (để Quỹ tích lũy trả nợ ứng trả nợ thay), năng lực quản lý nợ của các chủ dự án còn thấp, thiếu chuyên nghiệp.

(3) Đề tài đã đề xuất giải pháp để thực hiện tốt việc cấp và quản lý bảo lãnh chính phủ trong thời gian tới, theo đó Việt Nam cần: hoàn thiện thể chế chính sách về quản lý nợ công và triển khai công cụ quản lý nợ chủ động; tăng cường tổ chức huy động vốn cho NSNN và cho đầu tư phát triển; bố trí các nguồn vốn để đảm bảo thanh toán trả nợ đầy đủ, đúng hạn; nâng cao hiệu quả sử dụng vốn vay, gắn với trách nhiệm thanh toán trả nợ; tiếp tục tái cơ cấu nợ theo hướng bền vững, cải thiện chỉ tiêu an toàn nợ; quản lý, kiểm soát chặt chẽ nghĩa vụ nợ dự phòng của NSNN (bảo lãnh chính phủ); hạn chế các rủi ro nợ công đối với nợ chính phủ bảo lãnh từ nguồn vốn vay nước ngoài; đẩy mạnh phát triển thị trường vốn trong nước trở thành kênh huy động vốn tích cực cho nền kinh tế; tăng cường thanh tra, kiểm tra, kiểm toán, công khai minh bạch về nợ công; tạo lập cơ chế chia sẻ rủi ro một cách minh bạch, rõ ràng trong đó quy định đầy đủ về trách nhiệm các bên liên quan cũng như các đảm bảo của chính phủ đối với các dự án đầu tư để tạo niềm tin đầu tư và thu hút đầu tư của các tổ chức cá nhân, quốc tế đối với các dự án đầu tư có tính đặc thù; nâng cao năng lực thẩm định dự án; hoàn thiện hệ thống đánh giá các dự án bảo lãnh chính phủ.

Bình chọn

Điểm bình chọn
0 / 5
Tổng 0 lượt bình chọn
5
0%
4
0%
3
0%
2
0%
1
0%