- Đơn vị chủ trì: Ban Chính sách Tài chính công

- Chủ nhiệm nhiệm vụ: CN. ThS. Phạm Thị Phương Hoa

- Năm giao nhiệm vụ: 2020/Mã số: 2020-10

1. Tính cấp thiết của vấn đề nghiên cứu

Ngày 25/6/2019, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Chỉ thị số 16/CT-TTg về xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và dự toán ngân sách nhà nước năm 2020. Một trong những nhiệm vụ được đặt ra là tiếp tục đẩy mạnh cơ cấu lại 3 lĩnh vực trọng tâm, trong đó có cơ cấu lại đầu tư công, đặc biệt là đánh giá lại đầu tư công trung hạn cho giai đoạn vừa qua. Đồng thời, ngày 29/7/2019, Thủ tướng Chính phủ cũng đã ban hành Chỉ thị số 20/CT-TTg về lập kế hoạch đầu tư công trung hạn giai đoạn 2021 – 2025 nhằm đảm bảo hệ thống chính sách đầu tư công có lộ trình và nguồn vốn thực hiện. Do vậy, việc đánh giá tình hình thực hiện kế hoạch đầu tư công trung hạn giai đoạn 2016 – 2020 là điều cần thiết để có những điều chỉnh vốn và chính sách phù hợp với giai đoạn 2021 – 2025.

Bắt đầu từ năm 2016 các dự án đầu tư công được thực hiện theo kế hoạch đầu tư công trung hạn giai đoạn 2016 – 2020 (Nghị quyết số 26/2016/QH14), nằm trong tổng thế các kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội như kế hoạch 5 năm quốc gia giai đoạn 2016-2020, kế hoạch cơ cấu lại nền kinh tế giai đoạn 2016-2020…

Tuy nhiên tình hình đầu tư trong giai đoạn 2016 – 2019 vẫn còn nhiều hạn chế, gây thất thoát, lãng phí nguồn lực công. Trong năm 2016, 2017, 2018, 2019, tình hình giải ngân vốn đầu tư chậm trong năm gây lãng phí do nguồn lực đã được huy động nhưng không đưa được vào nền kinh tế trong khi vẫn phải trả lãi, áp lực chi trả nợ tăng. Nguyên nhân của tình trạng này một phần từ việc lập kế hoạch kế hoạch đầu tư công trung hạn khi công tác lập kế hoạch chưa sát với thực tế, khiến khả năng giao và giải ngân vốn của các bộ, cơ quan trung ương và địa phương chưa sát với khả năng thực hiện của từng dự án. Tình trạng mất cân đối giữa khả năng đáp ứng nguồn vốn và nhu cầu về vốn đầu tư nguồn ngân sách trung ương, nhiều dự án cấp bách quan trọng, dự án ODA, dự án đến hạn phải trả cho các nhà đầu tư của các bộ, ngành, địa phương chưa được đưa vào kế hoạch đầu tư trung hạn do không có nguồn bố trí. Việc phân bổ bốn chi tiết cho từng dự án còn nhiều hạn chế do nguồn vốn cân đối hạn hẹp, vốn bố trí cho các dự án khởi công mới không đủ. Bên cạnh đó, một số bộ, ngành, địa phương vẫn còn tư duy phân bổ dàn trải, phân tán, dự kiến quá nhiều dự án đưa vào danh mục. Ngoài ra, kế hoạch đầu tư công giai đoạn 2016 – 2020 thực hiện chưa hiệu quả còn đến từ các vấn đề trong quá trình thực hiện dự án đầu tư, kỷ luật trong thực hiện đầu tư khiến cho kế hoạch đầu tư không chính xác như các chủ đầu tư còn chậm quyết toán dự án hoàn thành, quyết toán hợp đồng nên không giải ngân được kế hoạch vốn được giao. Có chủ đầu tư cũng chưa quyết liệt thực hiện theo kế hoạch, tiến độ giao...

Xuất phát từ chủ trương chính sách của Chính phủ và những bất cập trong việc thực hiện kế hoạch đầu tư công trung hạn, nghiên cứu đánh giá kế hoạch đầu tư công trung hạn giai đoạn 2016-2020 là điều cần thiết phục vụ việc sửa đổi chính sách và nâng cao hiệu quả vốn đầu tư công cho giai đoạn tới.

2. Mục tiêu nghiên cứu

Đánh giá tình hình thực hiện kế hoạch đầu tư công trung hạn giai đoạn 2016 – 2020, chỉ ra những kết quả đạt được, những hạn chế trong thực hiện kế hoạch đầu tư công trung hạn, nguyên nhân của những hạn chế đó. Từ đó, đưa ra các định hướng và giải pháp cho giai đoạn 2021 – 2025.

3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu: Tình hình thực hiện Kế hoạch đầu tư công trung hạn giai đoạn 2016-2020.

Phạm vi nghiên cứu: Tình hình thực hiện kế hoạch vốn đầu tư công trung hạn giai đoạn 2016-2020. Đối với phạm vi về thời gian, do hạn chế về nguồn số liệu nghiên cứu, một số đánh giá chỉ thực hiện đến các năm 2018, 2019. .

4. Kết quả nghiên cứu

(1) Đề tài đã làm rõ một số nội dung về hoàn thiện thể chế, chính sách cho thực hiện kế hoạch đầu tư công trung hạn giai đoạn 2016-2020, đồng thời, đánh giá những kết quả đạt được trong thực hiện đầu tư công theo kế hoạch trung hạn 5 năm cụ thể: (i) Hiệu quả đầu tư công thông qua hệ số ICOR dần được cải thiện qua các giai đoạn; nguồn vốn đầu tư tập trung hiệu quả, tránh thất thoát lãng phí, nhiều công trình được xúc tiến, hoàn thành, hạ tầng kinh tế xã hội có nhiều chuyển biến tích cực, chỉ số cạnh tranh toàn cầu GCI của Việt Nam về chất lượng cơ sở hạ tầng chung tăng 24 bậc từ 99/140 năm 2015 lên 75/140 năm 2019 tạo nền tảng cho các thành quả phát triển kinh tế - xã hội thời gian qua, duy trì tốc độ tăng GDP ở mức tương đối cao so với các năm trước và so với mức tăng GDP của các nước trên thế giới; (ii) Tạo nền tảng, cơ sở vốn nguồn tăng cường huy động vốn đầu tư cơ sở hạ tầng theo hình thức PPP; (iii) Hoạt động phân bổ vốn, quyết định dự án đầu tư được cải thiện, theo dõi chặt chẽ trong khung kế hoạch, giải ngân vốn từng bước được cải thiện, khắc phục tình trạng nợ đọng xây dựng cơ bản, giảm ứng trước vốnngân sách nhà nước (NSNN); Số vốn bố trí bình quân cho một dự án kế hoạch năm sau cao hơn năm trước, khắc phục tình trạng đầu tư dàn trải, lãng phí, kém hiệu quả. Số vốn bố trí bình quân cho một dự án kế hoạch tăng nhanh, năm 2018 đạt 35,5 tỷ đồng/dự án, tăng 35,8%/năm trong giai đoạn 2015-2018 (giai đoạn 2012-2014 chỉ tăng bình quân 7,6%/năm); (iv) Tăng cường công khai, minh bạch trong quản lý, giám sát đầu tư công. Triển khai thống nhất trên toàn quốc hệ thống thông tin về đầu tư sử dụng vốn nhà nước trong việc lập, tổng hợp kế hoạch đầu tư hằng năm vốn ngân sách trung ương (NSTW) giai đoạn 2016-2020; (v) Cơ cấu đầu tư công được dịch chuyển theo hướng phù hợp với định hướng phát triển kinh tế - xã hội. Nguồn lực đầu tư công được ưu tiên phân bổ hoàn thiện kết cấu hạ tầng kinh tế thiết yếu, làm nền tảng cho mục tiêu kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội năm 2016 - 2020.

(2) Đề tài đã đánh giá, khái quát một số tồn tại, hạn chế trong quá trình và kết quả thực hiện kế hoạch đầu tư công trung hạn, cụ thể: (i) Khó khăn trong ước lượng các nguồn vốn đầu tư công trung hạn và vốn hàng năm, tình trạng mất cân đối giữa khả năng đáp ứng nguồn vốn và nhu cầu về vốn đầu tư nguồn NSTW; tỷ lệ vốn NSTW trong tổng vốn giảm từ mức 55,61% năm 2016 xuống 46,75% UTH năm 2019 và ước 47,82% năm 2020; Bình quân giai đoạn 2016 - 2020, vốn NSTW chiếm tỷ trọng 47,82%, tỷ trọng vốn NSTW có xu hướng giảm không đảm bảo vai trò chủ đạo của NSTW trong định hướng, điều hòa phát triển nền kinh tế; (ii) Vốn đầu tư công chưa được phân bổ hiệu qua trong các ngành, lĩnh vực không tạo được sự đồng bộ của hạ tầng kinh tế xã hội, mất cân đối nội ngành trong đầu tư hạ tầng cơ sở khiến cho việc sử dụng vốn đầu tư công không phát huy được vai trò thúc đẩy nền kinh tế, chưa đánh giá được đúng các ưu tiên của hoạt động đầu tư; (iii) Huy động vốn ngoài Nhà nước cho đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng còn hạn chế; (iv) Kỷ luật tài khoá còn hạn chế, phân bổ vốn đầu tư chưa phù hợp với mục tiêu và kế hoạch, tình trạng nợ đọng xây dựng cơ bản và ứng vốn đầu tư tại địa phương lớn vẫn còn xảy ra lãng phí nguồn lực đầu tư, áp lực vốn NSNN.

(3) Đề tài cũng đã phân tích một số nguyên nhân ảnh hưởng đến thực hiện kế hoạch đầu tư công giai đoạn 2016-2020, cụ thể: (i) Một số nguyên nhân khách quan từ nền kinh tế ảnh hưởng đến nguồn lực NSNN và tiến độ giải ngân vốn đầu tư công; (ii) Các nguyên nhân chủ quan như: thể chế pháp luật về đầu tư công chưa thực sự đồng bộ, thống nhất, và hoàn thiện; Chất lượng Quy hoạch còn nhiều bất cập, chưa gắn kết chặt chẽ quy hoạch phát triển ngành với vùng, địa phương ảnh hưởng đến chất lượng chuẩn bị dự án, gây lãng phí và kém hiệu quả đầu tư đối với một số dự án hạ tầng; thiếu tiêu chí lựa chọn dự án đầu tư, tiêu chí đánh giá hiệu quả kinh tế - xã hội của dự án, chưa hoàn thiện hệ thống quy chuẩn, tiêu chuẩn, định mức kinh tế - kỹ thuật, đơn giá xây dựng, suất đầu tư và giá trong lĩnh vực xây dựng của các ngành kinh tế; công tác kiểm tra, kiểm soát, giám sát, công khai, minh bạch chưa được quan tâm đúng mức; chất lượng cán bộ, năng lực quản lý của một số chủ đầu tư ở một số nơi còn hạn chế;

(4)Đề tài đã đưa ra một số kiến nghị nhằm tăng cường thực hiện kế hoạch đầu tư công giai đoạn 2021 – 2025, cụ thể: (i) Hoàn thiện khung pháp lý về quản lý đầu tư; (ii) Hoàn thiện cơ chế, chính sách thu hút đầu tư tư nhân, chính sách pháp luật về PPP; iii) Nâng cao chất lượng các quy hoạch, dự báo gắn chiến lược với quy hoạch và kế hoạch, nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước đối với quy hoạch phát triển; (iv) Hoàn thành các tiêu chí xác định ưu tiên ngân sách cũng như xây dựng hệ thống đánh giá hiệu quả chi NSNN cho các dự án đầu tư; (v) Tăng cường cơ chế thẩm định độc lập đối với các dự án đầu tư công quy mô lớn; (vi) Đảm bảo cơ chế giám sát, quản lý đầu tư, linh hoạt trong quản lý quá trình đầu tư dự án; (vii) Tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát, minh bạch thông tin về đầu tư sử dụng nguồn vốn ngân sách nhà nước; (viii) Nâng cao chất lượng quản lý, trình độ chuyên môn của cán bộ quản lý, chủ đầu tư dự án đầu tư công.