- Đơn vị chủ trì: Ban Chính sách Tài chính công

- Chủ nhiệm nhiệm vụ: ThS. Phạm Thị Thu Hồng

- Năm giao nhiệm vụ: 2020/Mã số: 2020-08

1. Tính cấp thiết của vấn đề nghiên cứu

Cải cách tiền lương, đặc biệt trong khu vực công là một vấn đề cấp thiết và cũng là thách thức mang tính chiến lược vì tầm quan trọng trong việc nâng cao hiệu năng hoạt động của bộ máy nhà nước.

Chủ trương về cải cách tiền lương, cũng như nguồn lực tài chính cho cải cách tiền lương đã được đưa ra tại các Nghị quyết của Đảng, Chính phủ như Nghị quyết số 27-NQ/TW của Ban chấp hành Trung ương ngày 21/5/2018, Nghị quyết số 01/NQ-CP của Chính phủ ngày 1/1/2020. Với các chủ trương đó, trong thời gian qua, cơ chế huy động nguồn lực đảm bảo cho việc thực hiện cải cách tiền lương đã có những bước thay đổi quan trọng, đã thực hiện được việc đa dạng hóa nguồn lực cho cải cách tiền lương với nhiều nhóm giải pháp khác nhau. Nguồn lực cho cải cách tiền lương dựa vào nguồn bố trí trực tiếp từ NSNN, nguồn tiết kiệm chi NSNN, đẩy mạnh xã hội hóa và nâng cao cơ chế tự chủ của các đơn vị sự nghiệp công lập...

Tuy nhiên cơ chế huy động đảm bảo nguồn lực cho cải cách tiền lương đến nay vẫn còn gặp nhiều khó khăn, thách thức trong thời gian tới khi: (i) Tốc độ tăng trưởng thu NSNN có xu hướng chậm lại, việc huy động nguồn thu bền vững cho NSNN trong bối cảnh nền kinh tế còn nhiều thách thức (tăng trưởng toàn cầu chậm lại, hội nhập quốc tế sâu rộng, giá dầu biến động mạnh, tình hình thiên tai, biến đổi khí hậu, dịch bệnh hoành hành nghiêm trọng, hiệu quả thu thuế còn hạn chế...); (ii) Các chính sách thu vẫn chưa thực sự bao quát được hết các nguồn thu phát sinh (thuế TTĐB, thuế sử dụng đất phi nông nghiệp...); (iii) Việc cơ cấu lại giữa chi thường xuyên- chi đầu tư, giữa các lĩnh vực chi và trong từng lĩnh vực chi, giữa chi cho con người và chi cho các hoạt động khác còn gặp hạn chế do chi thường xuyên chủ yếu là chi con người (khoảng 60-70%) nên việc điều chỉnh, cơ cấu phụ thuộc nhiều vào kết quả thực hiện tinh giản biên chế và đổi mới khu vực sự nghiệp công; (iv) Việc thực hiện tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các đơn vị sự nghiệp công lập còn chậm, chưa có bước chuyển biến có tính đột phá...

Do đó, vấn đề nguồn lực chuẩn bị cho cải cách tiền lương là vô cùng cấp thiết, vì vậy việc thực hiện đề tài “Cơ chế huy động nguồn lực tài chính cho việc thực hiện cải cách tiền lương ở Việt Nam” có ý nghĩa cả về lý luận và thực tiễn.

2. Mục tiêu nghiên cứu

Mục tiêu nghiên cứu của đề tài là đề xuất hoàn thiện cơ chế huy động nguồn lực tài chính cho việc thực hiện cải cách tiền lương ở Việt Nam.

3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu của đề tài là cơ chế huy động nguồn lực tài chính cho việc thực hiện cải cách tiền lương ở Việt Nam

4. Kết quả nghiên cứu

(1) Đề tài đã khái quát được những vấn đề chung về cơ chế huy động nguồn lực tài chính cho cải cách tiền lương bao gồm cơ chế huy động nguồn lực tài chính cho NSNN, cơ cấu lại chi NSNN, tinh giản biên chế, thu gọn bộ máy hành chính nhà nước, tăng cường cơ chế tự chủ các đơn vị sự nghiệp công lập, đẩy mạnh xã hội hóa cung cấp dịch vụ công. Đồng thời, đề tài đã phân tích được kinh nghiệm quốc tế về thực hiện cơ chế huy động nguồn lực cho thực hiện cải cách tiền lương và bài học rút ra cho Việt Nam. Theo đó có 04 cơ chế chính mà các nước áp dụng là: (i) Nguồn lực bố trí từ NSNN, ở các quốc gia, nguồn lực bố trí từ NSNN cho chi tiền lương và các khoản có tính chất lương vẫn luôn đóng vai trò quan trọng nhất và phần lớn các nước, nhu cầu chi cho tiền lương vẫn tăng lên hàng năm. Quy mô chi lương và các khoản có tính chất lương (bao gồm đóng góp xã hội cũng như không bao gồm đóng góp xã hội) ở hầu hết các quốc gia có xu hướng tăng/giảm đan xen lên trong giai đoạn 2016-2018 so với giai đoạn 2011-2015. Ở phần lớn các quốc gia ở khu vực Châu Á, Châu Đại Dương, Châu Mỹ và khu vực Châu Âu, tỷ trọng chi lương và các khoản có tính chất lương trong tổng chi NSNN (bao gồm khoản đóng góp XH) trong 03 năm 2016-2018 tăng khá so với giai đoạn 2011-2015, cũng tại các quốc gia này, tỷ trọng chi lương và các khoản có tính chất lương trong tổng chi NSNN (không bao gồm khoản đóng góp XH) trong 03 năm 2016-2018 tăng so với giai đoạn 2011-2015; (ii) Nguồn lực từ việc thực hiện cơ chế tự chủ của các đơn vị sự nghiệp công lập ở một số quốc gia, cơ chế tự chủ đối với các đơn vị sự nghiệp công lập đang được triển khai mạnh mẽ ở nhiều nước trên thế giới do một số nguyên nhân và việc thực hiện cơ chế tự chủ là nhằm mục tiêu giảm bớt gánh nặng cho ngân sách cũng như tăng hiệu suất thực sự của các đơn vị thông qua chủ động trong việc thu hút nguồn tài chính, làm chủ bộ máy quản lý và nhân sự; (iii) Ngoài ra, ở các nước còn huy động nguồn lực từ việc đẩy mạnh xã hội hóa cung ứng dịch vụ công hay nguồn lực từ việc giảm quy mô lao động khu vực công (tinh giản biên chế).

(2) Trên cơ sở phân tích kinh nghiệm các nước, đề tài đã rút ra một số bài học kinh nghiệm cho Việt Nam: Ở các quốc gia, nguồn lực để chi lương vẫn chủ yếu từ nguồn NSNN, do đó các nước luôn chú trọng hướng tới huy động nguồn lực bền vững cho NSNN. Các biện pháp chủ yếu là tăng cường nguồn lực từ thuế thông qua cải cách các chính sách thuế. Bên cạnh đó, các nước cũng thực hiện cơ cấu lại chi NSNN phù hợp với bối cảnh kinh tế - xã hội cũng như mục tiêu của quốc gia đó. Các nguồn lực tài chính đa đạng khác nhằm thực hiện cải cách tiền lương đến từ việc nâng cao vai trò tự chủ của các đơn vị sự nghiệp công (tiến trình này đã và đang tiếp tục thực hiện ở hầu hết các nước trên thế giới) và đẩy mạnh xã hội hóa cung ứng dịch vụ công (khuyến khích và tạo điều kiện thuận lợi giúp khu vực tư nhân đầu tư và tham gia cung ứng dịch vụ công bao gồm dịch vụ sự nghiệp công và dịch vụ hành chính công).

(3) Đề tài đã phân tích được thực trạng về cơ chế huy động nguồn lực tài chính cho cải cách tiền lương khu vực công của Việt Nam. Việc huy động nguồn lực tài chính cho cải cách tiền lương thời gian qua đạt được một số kết quả như: (i) Nguồn lực bố trí từ NSNN vẫn đóng vai trò then chốt và quan trọng nhất đáp ứng cho nhu cầu chi. Trong thời gian qua, quy mô thu NSNN có xu hướng tăng mạnh mỗi năm tạo điều kiện thuận lợi đáp ứng tốt hơn nhu cầu chi, góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế, đảm bảo an sinh xã hội, giải quyết việc làm; (ii) Nguồn lực từ việc thực hiện cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm về sử dụng biên chế và kinh phí quản lý hành chính đối với cơ quan nhà nước, trong thời gian qua, cơ chế khoán kinh phí quản lý hành chính đối với cơ quan nhà nước đã góp phần tăng quyền chủ động của các đơn vị trong quá trình chi tiêu, thực hiện nhiệm vụ; (iii) Nguồn lực từ việc thực hiện tinh giản biên chế, tinh gọn bộ máy nhà nước thời quan qua luôn bám sát nhiệm vụ chính trị và yêu cầu của Đảng trong thời kỳ mới. So với yêu cầu của Nghị quyết số 39-NQ/TW “Đến năm 2021 tinh giản tối thiểu 10% biên chế của bộ, ban, ngành, tổ chức chính trị - xã hội, tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương so với năm 2015” thì đến nay tỷ lệ này đã là 14,9%; (iv) Nguồn lực từ việc đẩy mạnh cơ chế tự chủ của các đơn vị sự nghiệp công lập, giúp giảm áp lực đối với cân đối NSNN. Hiện các bộ và cơ quan ở Trung ương đã thực hiện chế độ tự chủ đối với hầu hết các đơn vị trực thuộc; 100% các địa phương đã thực hiện chế độ tự chủ đến các cơ quan, đơn vị ở cấp tỉnh, cấp huyện, qua đó thúc đẩy các cơ quan, tổ chức rà soát lại chức năng, nhiệm vụ, sắp xếp lại bộ máy, sử dụng bố trí công chức, viên chức phù hợp, phân bổ nguồn tài chính gắn với nhu cầu chi, tiết kiệm, hiệu quả, tạo nguồn để tăng thu nhập cho công chức, viên chức, người lao động theo quy định; (v) Nguồn lực gián tiếp từ việc đẩy mạnh xã hội hóa cung ứng dịch vụ công, các chính sách ưu đãi, khuyến khích thực hiện xã hội hóa cung cấp dịch vụ sự nghiệp công đã góp phần mở rộng mạng lưới các cơ sở cung ứng dịch vụ sự nghiệp công ngoài công lập, tăng quy mô, số lượng, đa dạng hóa các loại hình và nâng cao chất lượng cung cấp các dịch vụ xã hội, khuyến khích các đơn vị sự nghiệp công lập (trường đại học, bệnh viện và cơ sở giáo dục nghề nghiệp) chủ động thu hút các nguồn vốn đầu tư của xã hội; bước đầu thu hút được nguồn vốn đầu tư của nước ngoài tham gia cung cấp các dịch vụ sự nghiệp công; thực hiện thí điểm cổ phần hóa đơn vị sự nghiệp công lập có đủ điều kiện.

(4) Đề tài đã phân tích được một số hạn chế, tồn tại trong huy động nguồn lực cho cải cách tiền lương ở Việt Nam: (i) Trong các giai đoạn cải cách tiền lương 2006 - 2010 và 2011 - 2015, việc đảm bảo nguồn thực hiện cải cách tiền lương vẫn chủ yếu dựa vào nguồn bố trí từ NSNN (chủ yếu từ NSTW). Bước sang giai đoạn 2016 - 2020, nguồn lực đảm bảo mặc dù có sự cải thiện rõ rệt khi dựa nhiều hơn vào nguồn tăng thu từ NSĐP nhưng vẫn cần phải đảm bảo được nguồn ổn định thông qua cơ chế huy động thu ngân sách. Thực tiễn cho thấy, việc đặt vấn đề tăng thêm tổng nguồn từ NSNN để chi tiền lương và các khoản có tính chất lương thời gian tới đối với Việt Nam sẽ gặp phải khó khăn lớn trong bối cảnh tác động của dịch Covid-19; (ii) việc thực hiện cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm về sử dụng biên chế và kinh phí quản lý hành chính đối với cơ quan nhà nước vẫn còn gặp nhiều hạn chế như chưa thống nhất cơ chế tài chính về tự chủ kinh phí quản lý hành chính, các cơ quan chưa thực sự chủ động trong việc quyết định mức chi; (iii) Nguồn lực từ việc đẩy mạnh cơ chế tự chủ của các đơn vị sự nghiệp công lập, hiện nay số lượng các đơn vị sự nghiệp công lập tự đảm bảo chi thường xuyên và chi đầu tư vẫn còn thấp và việc thực hiện tự chủ tài chính chưa hiệu quả. Số lượng các đơn vị sự nghiệp công lập với biên chế hơn 2 triệu người nhưng chưa đến 10% các đơn vị sự nghiệp công lập tự đảm bảo được cả chi thường xuyên và chi đầu tư mà chủ yếu các đơn vị sự nghiệp công lập phụ thuộc vào NSNN cho cả chi thường xuyên và chi đầu tư hoặc chỉ tự chủ được một phần chi thường xuyên.

(5) Trên cơ sở phân tích kinh nghiệm các nước và thực trạng Việt Nam, đề tài đã kiến nghị một số giải pháp để việc huy động nguồn lực tài chính nhằm thực hiện cải cách tiền lương ở Việt Nam đạt hiệu quả hơn: (i) Nâng cao hiệu quả của thu NSNN, trong đó hệ thống thuế cần được cải cách đồng bộ, duy trì một hệ thống thuế có tính cạnh tranh, hỗ trợ tăng trưởng với mức thuế suất hợp lý, cơ sở tính thuế rộng, phù hợp với xu hướng cải cách thuế trong khu vực và trên thế giới; đảm bảo tính minh bạch, công khai và trung lập của hệ thống thu; (ii) Cơ cấu lại chi NSNN theo hướng giảm tỷ trọng chi thường xuyên (trên cơ sở sắp xếp lại bộ máy, tinh giản biên chế, giảm tỷ trọng chi một số lĩnh vực sự nghiệp công gắn với việc điều chỉnh giá, phí đối với các dịch vụ sự nghiệp công có khả năng xã hội hóa cao), tăng tỷ trọng chi đầu tư đi đôi với hoàn thiện cơ chế, chính sách, pháp luật về đầu tư công, tái cơ cấu chi đầu tư, chi thường xuyên gắn với việc nâng cao hiệu lực, hiệu quả chi ngân sách trong thực hiện chủ trương, định hướng, các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội; (iii) Tinh giản biên chế, tinh gọn bộ máy nhà nước, tinh gọn đầu mối cần tiếp tục được thực hiện để bảo đảm thực hiện mục tiêu tinh giản biên chế theo quy định của Đảng và Nhà nước. Lấy kết quả thực hiện sắp xếp tổ chức bộ máy, tinh giản biên chế là căn cứ để đánh giá, xếp loại chất lượng hằng năm của các tổ chức và cá nhân trong hệ thống chính trị; (iv) Cơ chế tự chủ của các đơn vị sự nghiệp công lập cần được đẩy mạnh và đa dạng hóa nguồn lực xã hội phát triển dịch vụ công.