- Đơn vị chủ trì: Ban Kinh tế vĩ mô và Dự báo

- Chủ nhiệm nhiệm vụ: ThS. Trần Thu Thủy

- Năm giao nhiệm vụ: 2020/Mã số: 2020-04

1. Tính cấp thiết của vấn đề nghiên cứu

Bất bình đẳng thu nhập thường được hiểu là sự chênh lệch về phân phối thu nhập giữa các nhóm khác nhau trong xã hội. Bất bình đẳng thu nhập ở mức thấp thường được xem là tiền đề quan trọng để có cơ hội tiếp cận các nguồn lực kinh tế, xã hội và chính trị đạt được sự công bằng cao hơn. Để tác động vào vấn đề phân phối thu nhập của nền kinh tế phải kể đến các công cụ của chính sách tài khóa (CSTK) như thuế lũy tiến và chi ngân sách. Phân phối lại thu nhập là một trong 3 mục tiêu của chính sách tài khóa, bên cạnh hỗ trợ ổn định kinh tế vĩ mô và cung cấp hàng hóa công, khắc phục những thất bại của thị trường. Các bằng chứng thực nghiệm cho thấy hiệu quả phân phối thu nhập của các công cụ này, nhất là tại các nước phát triển. Còn tại các nước đang phát triển, có nhiều yếu tố hạn chế khả năng phân phối lại của CSTK, bao gồm khả năng huy động nguồn lực giới hạn, hay các yếu tố thuộc về thiết kế, hiệu quả của hệ thống thuế và chi ngân sách. Trong khi đó, bất bình đẳng đang có xu hướng gia tăng trên thế giới, ở cả nhóm nước phát triển và đang phát triển. Do vậy, việc nâng hiệu quả phân phối lại thu nhập của CSTK tại các nước đang phát triển rất được quan tâm.

Tại Việt Nam, xóa đói giảm nghèo và đảm bảo an sinh xã hội là một trong các mục tiêu quan trọng và lâu dài của chính sách tài khóa. Thời gian qua, hệ thống thuế đã có những cải thiện nhằm huy động nguồn lực như thuế thu nhập cá nhân (TNCN) lũy tiến để điều tiết thu nhập và mở rộng các chương trình an sinh xã hội, phát triển con người. Các kết quả về giảm nghèo và cải thiện thu nhập, chất lượng cuộc sống của Việt Nam được đánh giá cao. Tuy vậy, một số khía cạnh của bất bình đẳng vẫn có xu hướng gia tăng, chênh lệch giàu nghèo không có sự cải thiện rõ nét trong những năm gần đây, người nghèo vẫn gặp nhiều khó khăn trong việc tiếp cận y tế, giáo dục…

Trong giai đoạn tới, nhiều yếu tố có thể làm gia tăng mức độ bất bình đẳng và gây áp lực lên công tác an sinh xã hội của Việt Nam như vấn đề già hóa dân số, thiên tai, dịch bệnh, yêu cầu nguồn nhân lực chất lượng cao và các đòi hỏi kỹ năng mới trong điều kiện toàn cầu hóa và cách mạng công nghiệp 4.0. Bất bình đẳng tiếp tục gia tăng sẽ đe dọa đà tăng trưởng kinh tế và tiềm ẩn nhiều bất ổn kinh tế - xã hội ở Việt Nam. Theo đó, đánh giá hiệu quả phân phối lại của CSTK tại Việt Nam thời gian qua và đề xuất được cách thức để nâng cao khả năng của CSTK trong việc xử lý bất bình đẳng là vấn đề cấp thiết. Chính vì vậy, việc nghiên cứu đề tài “Sử dụng chính sách tài khóa giải quyết vấn đề bất bình đẳng thu nhập ở Việt Nam” có ý nghĩa khoa học và tính thực tiễn cao.

2. Mục tiêu nghiên cứu

Mục tiêu nghiên cứu của đề tài là đánh giá thực trạng sử dụng CSTK để giải quyết vấn đề bất bình đẳng giai đoạn 2011-2020, nhận diện những hạn chế còn tồn tại, từ đó kiến nghị chính sách cho Việt Nam trong giai đoạn tới 2021-2030.

3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu của đề tài là CSTK giải quyết vấn đề bất bình đẳng thu nhập ở Việt Nam

Phạm vi nghiên cứu của đề tài tập trung chủ yếu vào hai khía cạnh chính của bất bình đẳng theo phân loại của IMF (2014a) là bất bình đẳng trong phân phối thu nhập và bất bình đẳng về cơ hội trên cả nước nói chung, tại thành thị - nông thôn và 6 vùng (Trung du và miền núi phía Bắc; Đồng bằng sông Hồng; Bắc Trung Bộ và duyên hải miền Trung; Tây Nguyên; Đông Nam Bộ; Đồng bằng sông Cửu Long).

Chính sách tài khóa bao gồm chính sách thuế và chính sách chi NSNN, trong đó, chính sách thuế tập trung vào các sắc thuế chính của Việt Nam (như thuế TNCN, thuế TNDN, thuế GTGT, thuế TTĐB); chi ngân sách tập trung vào bốn khoản chi chính có tiềm năng phân phối lại cao (chi lương hưu và bảo đảm xã hội, chi y tế, chi giáo dục – đào tạo và chi đầu tư phát triển).

Phạm vi thời gian của đề tài tập trung vào giai đoạn 2011-2020, so sánh với giai đoạn trước (2001-2010) và bối cảnh, kiến nghị chính sách cho giai đoạn 2021-2030.

4. Kết quả nghiên cứu

(1) Đề tài đã làm rõ một số vấn đề lý luận chung về chính sách tài khóa giải quyết vấn đề bất bình đẳng. Theo đó, bất bình đẳng thấp thường được coi là tiền đề quan trọng để đạt được sự bình đẳng tốt hơn về cơ hội tiếp cận các nguồn lực kinh tế, xã hội và chính trị. Mức độ bất bình đẳng tại một quốc gia và giữa các quốc gia được quyết định bởi nhiều yếu tố: mức độ phát triển kinh tế, ổn định kinh tế vĩ mô, toàn cầu hóa, sự phát triển của hệ thống tài chính, sự phát triển của khoa học công nghệ, thay đổi về kỹ năng và các hình thái tổ chức kinh doanh mới, chính sách tài khóa, các yếu tố về xã hội - nhân khẩu học…

Phân phối lại thu nhập là một trong ba chức năng của CSTK bao gồm: hỗ trợ ổn định kinh tế vĩ mô, cung cấp hàng hóa công và khắc phục những thất bại của thị trường. CSTK có thể tác động đến thu nhập hiện tại và tương lai của các cá nhân, đồng thời cũng có thể tác động đến khả năng tiếp cận y tế, giáo dục và các dịch vụ an sinh xã hội khác, qua đó tác động đến các khía cạnh khác nhau của bất bình đẳng. Các công cụ trực tiếp để phân phối lại thu nhập hiện tại bao gồm thuế và chi chuyển nhượng có tính lũy tiến. Bên cạnh đó, các khoản chi nhằm thúc đẩy tăng trưởng nhưng hướng đến các đối tượng là phát triển cơ sở hạ tầng, y tế, giáo dục cũng giúp đạt được mục tiêu công bằng. Hiệu quả phân phối lại của CSTK về cơ bản phụ thuộc ba yếu tố: quy mô thu thuế và chi tiêu chính phủ; cơ cấu thuế và chi tiêu ngân sách; hiệu quả thu thuế và phạm vi tác động của các chính sách chi chính phủ. Sử dụng CSTK để phân phối lại thu nhập có thể phải chịu chi phí đáng kể, nhất là về mặt hiệu quả kinh tế do thay đổi hành vi của các cá nhân để tránh thuế lũy tiến hoặc tối đa hóa lợi ích nhận được từ chuyển nhượng chính phủ.

Trên cơ sở nghiên cứu việc sử dụng CSTK để xử lý bất bình đẳng và hiệu quả của chính sách tài khóa đối với bất bình đẳng tại các nước đang phát triển nói chung và một số quốc gia cụ thể nói riêng, đề tài đã rút ra một số bài học cho Việt Nam. Theo đó, việc sử dụng thuế TNCN lũy tiết để điều tiết thu nhập tại các quốc gia, nhất là các nước đang phát triển có chi phí tốn kém. Cách tốt hơn là áp dụng thuế GTGT trên diện rộng để có nguồn thu tài trợ cho chức năng phân phối lại của CSTK thông qua các chính sách chi chuyển nhượng, chi tiêu công khác cho phát triển cơ sở hạ tầng và tích lũy vốn con người. Đồng thời, nâng cao hiệu quả thu thuế và mở rộng phạm vi bao phủ của các chương trình chuyển nhượng là cần thiết để tăng khả năng phân phối lại của CSTK.

(2) Đề tài đã phân tích thực trạng bất bình đẳng và việc sử dụng CSTK giải quyết vấn đề bất bình đẳng ở Việt Nam, từ đó rút ra những vấn đề đặt ra đối với khả năng của CSTK trong xử lý bất bình đẳng. Tại Việt Nam, bất bình đẳng đo lường bằng hệ số GINI của cả nền kinh tế cho thấy đã được duy trì ổn định trong giai đoạn 2011-2020. Các chỉ tiêu tiếp cận y tế, giáo dục, điện và nước sạch có sự cải thiện. Nền kinh tế cũng đã có sự chuyển dịch ròng từ nông nghiệp sang các lĩnh vực có năng suất cao hơn với mức lương cao hơn, dịch chuyển thu nhập trong thế hệ đi lên khá rõ ràng, và dịch chuyển ngành nghề liên thế hệ từ lĩnh vực nông nghiệp sang phi nông nghiệp cũng tương đối rõ nét. Tuy nhiên, một số khía cạnh của bất bình đẳng lại đang có xu hướng gia tăng như khoảng cách thu nhập giữa nhóm giàu nhất và nghèo nhất trong ngũ phân vị ngày càng giãn rộng. Mức độ bất bình đẳng tại nông thôn đã vượt thành thị và có xu hướng ngày càng lớn. Bất bình đẳng tập trung tại các vùng kinh tế khó khăn như Tây Nguyên và Trung du, miền núi phía Bắc. Vẫn còn sự chênh lệch về chất lượng và khả năng tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản giữa các vùng trong cả nước.

CSTK của Việt Nam nhìn chung có hiệu quả đối với việc phân phối lại thu nhập trong nền kinh tế. Hiệu quả phân phối tổng thể của CSTK thể hiện ở chênh lệch giữa hệ số GINI theo giá thị trường và GINI sau khi trừ thuế và chuyển nhượng chính phủ cho thấy, CSTK của Việt Nam có tác động làm giảm bất bình đẳng. Hiệu quả phân phối lại của CSTK đạt được nhờ các yếu tố: (i) quy mô thu thuế và chi ngân sách ở mức tương đối lớn; (ii) bằng chứng từ các nghiên cứu thực nghiệm cho thấy hệ thống thuế có tính lũy tiến; (iii) đóng góp đáng kể của chi ngân sách vào hệ thống bảo trợ xã hội và các chương trình hỗ trợ người nghèo tiếp cận dịch vụ y tế, giáo dục; (iv) đầu tư công có tác động thúc đẩy tăng trưởng kinh tế - yếu tố chính giúp giảm nghèo những năm gần đây. Tuy nhiên, việc sử dụng CSTK để xử lý bất bình đẳng tại Việt Nam gặp vấn đề về công cụ điều tiết rất hạn chế bởi thuế TNCN quy mô vẫn còn nhỏ, tính lũy tiến của các sắc thuế lớn như TNDN, GTGT giảm dần. Bao phủ bảo hiểm xã hội, bảo hiểm thất nghiệp chủ yếu là khu vực chính thức. Không gian tài khóa cho các chương trình an sinh xã hội, phát triển con người và xây dựng cơ sở hạ tầng hạn hẹp, trong khi hiệu quả chi ngân sách còn nhiều hạn chế, xuất phát từ cơ chế phân bổ chưa hợp lý và khả năng thiết kế các chương trình nhắm mục tiêu tốt còn yếu.

(3) Đề tài đã nghiên cứu bối cảnh kinh tế - xã hội trong nước và quốc tế giai đoạn 2021-2030 và chỉ ra có nhiều yếu tố có thể làm gia tăng tình trạng bất bình đẳng tại Việt Nam, đòi hỏi CSTK cần phát huy hơn nữa chức năng phân phối lại của mình như: (i) Tăng trưởng kinh tế - động lực giảm nghèo gặp nhiều khó khăn, ít nhất là trong ngắn hạn do dịch Covid-19 vẫn chưa được kiểm soát; động lực tăng trưởng hiện chủ yếu dựa vào các nguồn lực đầu vào đã đi đến giới hạn, trong khi quá trình cơ cấu lại nền kinh tế, hình thành các động lực tăng trưởng mới diễn ra còn chậm. (ii) Tình hình dịch bệnh, thiên tai, biến đổi khí hậu, già hóa dân số sẽ gây ra các áp lực về an sinh xã hội. (iii) Các xu thế hội nhập kinh tế, thu hút FDI chất lượng cao, đổi mới sáng tạo, tăng trưởng xanh... làm thay đổi cơ cấu kinh tế, mang lại nhiều việc làm hơn nhưng cũng dẫn tới sự thay đổi đáng kể các yêu cầu về kỹ năng của người lao động, kéo theo đó là những thay đổi về vị trí việc làm, thu nhập...

Đề tài đã đưa ra bốn nhóm kiến nghị chính sách tài khóa nhằm giải quyết vấn đề bất bình đẳng ở Việt Nam trong giai đoạn tới bao gồm: (i) Xây dựng hệ thống thuế có cơ cấu bền vững với cơ sở thuế rộng, nâng cao hiệu quả thu thuế, hoàn thiện thuế TNCN lũy tiến; (ii) Đẩy mạnh nâng cao hiệu quả phân bổ và chi tiêu ngân sách, tăng cường sự phối hợp giữa các Bộ, ngành, địa phương; (iii) Đảm bảo kỷ luật tài khóa, duy trì ổn định kinh tế vĩ mô và nâng cao vai trò điều tiết của chính sách tài khóa; (iv) Hoàn thiện hệ thống an sinh xã hội, mở rộng độ bao phủ của bảo hiểm xã hội đối với khu vực phi chính thức, xây dựng các chương trình nhắm mục tiêu tốt.