Võ Hữu Hiển và nhóm nghiên cứu1

Cục Quản lý nợ và tài chính đối ngoại, Bộ Tài chính

Trong bối cảnh phát triển kinh - tế xã hội hiện nay, đặc biệt khi Việt Nam trở thành nước thu nhập trung bình và có khả năng tiếp cận nguồn vốn quốc tế, việc huy động hợp lý các nguồn vốn nước ngoài để đáp ứng nhu cầu vốn cho công cuộc phát triển kinh tế - xã hội, thúc đẩy các doanh nghiệp phát triển… nhưng vẫn đảm bảo các chỉ tiêu an toàn nợ quốc gia, là một trong những vấn đề cần được nghiên cứu. Bài viết tập trung nghiên cứu và đề xuất các chính sách kiểm soát an toàn nợ nước ngoài quốc gia để phù hợp hơn với tình hình mới, bao gồm: định hướng đổi mới quản lý nợ nước ngoài quốc gia điều chỉnh; các mức trần nợ nước ngoài của doanh nghiệp không được Chính phủ bảo lãnh; đề xuất áp dụng bộ công cụ chính sách an toàn vĩ mô và kiểm soát việc luân chuyển vốn phù hợp với rủi ro của từng đối tượng vay để đảm bảo an ninh tài chính quốc gia; rà soát, nghiên cứu và xem xét điều chỉnh phương pháp thống kê nợ nước ngoài của khu vực công và khu vực tư nhân theo nguyên tắc cư trú để phù hợp hơn với chuẩn mực quốc tế.

Từ khóa: Nợ nước ngoài, giới hạn cảnh báo an toàn nợ nước ngoài.

In the context of current socio-economic development, especially when Vietnam becomes a middle-income country and has access to international capital, studying the rational mobilization of foreign capital sources to both support socio-economic development, and ensure the national debt safety norms is necessary. The article focuses on researching and proposing policies to safely control the national external debt to better suit the new situation, including: orientations for innovation in managing the adjusted national external debt; foreign debt ceilings of enterprises, which is not guaranteed by the Government; proposing the application of macroprudential policy toolkit and controlling the flow of capital in accordance with the risks of each borrower to ensure national financial security; reviewing, studying and considering to adjust the statistical method of the public and private sector external debt according to the principle of residence in order to be more consistent with international standards.

Keywords: External debt, the warning limit of safe foreign debt.

1. Một số vấn đề lý luận chung về nợ nước ngoài

1.1. Khái niệm và phân loại nợ nước ngoài

Nợ nước ngoài là tổng số tiền nợ mà một nước có trách nhiệm ràng buộc phải thanh toán cho bên cho vay nước ngoài (có thể là một hoặc nhiều quốc gia, các tổ chức tài chính quốc tế). Định nghĩa về nợ nước ngoài được xác định dựa trên khái niệm nếu một bên thường trú hiện có tài sản nợ phải thanh toán gốc và/hoặc lãi trong tương lai với một bên không thường trú, tài sản nợ đó thể hiện yêu cầu quyền lợi đối với nguồn lực trong nền kinh tế của bên thường trú đó, thì đó là nợ nước ngoài của nền kinh tế đó.

Các chuyên gia của Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF), Ngân hàng Thế giới (WB), Ngân hàng Thanh toán quốc tế (BIS) và Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế (OECD) đã thống nhất đưa ra định nghĩa về nợ nước ngoài của một quốc gia như sau: “Nợ nước ngoài của một quốc gia tại một thời điểm nhất định là tổng số nợ theo hợp đồng chưa được thanh toán mà người cư trú của một quốc gia có trách nhiệm phải thanh toán cho người không cư trú, bao gồm việc hoàn trả gốc cùng hoặc không cùng với lãi, hoặc trả nợ lãi cùng hoặc không cùng nợ gốc”. Theo đó, nợ nước ngoài là nghĩa vụ ràng buộc pháp lý đối với số tiền vay của một quốc gia. Các khoản nợ nước ngoài không chỉ bị điều chỉnh bởi hệ thống pháp lý đơn thuần như các khoản vay trong nước mà cũng gắn liền với trách nhiệm mang tính quốc tế được thể hiện trong các hợp đồng vay.

Tùy thuộc vào thể chế chính trị, hệ thống pháp luật, tiêu thức, mục tiêu và cách quản lý, các quốc gia có thể phân loại nợ nước ngoài theo những tiêu chí khác nhau. Về cơ bản có thể phân loại nợ nước ngoài theo một số cách thức sau: (i) Theo chủ thể cho vay, gồm: vay song phương và đa phương; (ii) Theo chủ thể đi vay, gồm: nợ nước ngoài của chính phủ; nợ nước ngoài của TCTD; (iii) Theo kỳ hạn, gồm: nợ ngắn hạn có thời gian vay một năm; nợ trung, dài hạn có thời hạn vay trên một năm; (iv) Theo lãi suất vay, gồm: vay theo lãi suất cố định; vay theo lãi suất thả nổi; (v) Theo mục đích sử dụng vốn vay, gồm: vay nước ngoài để bù đắp thiếu hụt trong tiêu dùng; vay nước ngoài để đầu tư kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội hoặc cho sản xuất - kinh doanh; vay nước ngoài để bù đắp cán cân thanh toán quốc tế.

1.2. Chỉ tiêu giới hạn cảnh báo nợ

Các chỉ tiêu cơ bản được xem xét khi phân tích bền vững nợ được xây dựng trên phương trình cơ bản về tương quan giữa dư nợ và năng lực trả nợ, cụ thể:

Chỉ số nợ = Mức nợ/Năng lực trả nợ

Các chỉ tiêu khác nhau về mức nợ được dùng để xác định rủi ro thanh khoản và mất khả năng trả nợ. Các chỉ số về gánh nặng nợ có thể được tính dựa trên dư nợ theo giá trị danh nghĩa hoặc dựa trên số phát sinh. Ngoài ra, để đánh giá nguy cơ dễ tổn thương của nền kinh tế do các rủi ro thanh khoản và khả năng trả nợ phát sinh từ gánh nặng nợ nước ngoài, thường cân nhắc thêm một số yếu tố về bất cân xứng trên bảng cân đối tài khoản liên quan đến kỳ hạn, đồng tiền, đối tượng vay nợ và công cụ tài chính trong cơ cấu nợ nước ngoài.

Dựa trên các kết quả phân tích, đánh giá, các chỉ số nợ được so sánh với các chuẩn mực, giới hạn nợ và kinh nghiệm quản lý nợ trong giai đoạn quá khứ để xác định mức độ an toàn về nợ, các chỉ tiêu giới hạn cảnh báo an toàn đối với danh mục nợ được thể hiện qua Bảng 1.

Bảng 1. Phân nhóm chỉ tiêu giới hạn cảnh báo an toàn nợ

Nguồn: Tác giả tổng hợp

Các chỉ tiêu tổng hợp nói trên đã được các tổ chức tài chính quốc tế (IMF, WB) khuyến nghị áp dụng cho các nước có thu nhập thấp (LIC), các nước đang phát triển gắn với quá trình đánh giá phân tích bền vững về nợ nước ngoài của một quốc gia (DSA). Đối với các nước có thu nhập trung bình thường không được khuyến nghị áp dụng mà tập trung vào việc kiểm soát an toàn nợ công, trong đó có nợ nước ngoài khu vực công.

Xu hướng hiện nay là việc kiểm soát tỷ lệ nước ngoài của chính phủ, nợ nước ngoài được bảo lãnh chính phủ trong cơ cấu nợ công. Đối với việc kiểm soát an toàn nợ nước ngoài của khu vực tư nhân được khuyến nghị chuyển sang kiểm soát mềm trong mối quan hệ chặt chẽ với diễn biến thị trường tiền tệ, cán cân thanh toán, ngoại hối, tỷ giá và lãi suất.

Để đánh giá mức độ nợ của một quốc gia, các chủ nợ không chỉ đánh giá khả năng trả nợ, mà còn phân tích thực trạng kinh tế và chính trị của nước vay nợ trên cơ sở hệ thống các chỉ số. Các chỉ số này cũng được các nhà hoạch định chính sách của các quốc gia sử dụng để phân tích mức độ bền vững và ổn định về nợ trong thời gian trung hạn. Ngoài ra, các nhà quản lý nợ có thể sử dụng một số chỉ khác cho công tác hoạch định chính sách, xây dựng chiến lược nợ nước ngoài, hạn mức vay nước ngoài hằng năm.

1.3. Kinh nghiệm quốc tế về các chỉ tiêu nợ nước ngoài

Các nước có khả năng tiếp cận vốn trên thị trường chủ yếu là các quốc gia có thu nhập trung bình, phát triển với nền kinh tế ổn định và thuận lợi trong một thời gian dài. Tỷ trọng công nghiệp trong cơ cấu nền kinh tế có sự cải thiện đáng kể, thu nhập quốc dân trên đầu người đạt 1.301 - 4.085 USD.

Khung phân tích bền vững nợ được IMF phối hợp với WB xây dựng với mục tiêu phát hiện, phòng ngừa và xử lý các cuộc khủng hoảng nợ tiềm tàng hiệu quả hơn. Công cụ này phân biệt giữa các quốc gia có khả năng vay vốn trên thị trường (MAC) và các quốc gia có thu nhập thấp (LIC) - là các nước đáp ứng nhu cầu vay vốn nước ngoài chủ yếu thông qua các nguồn lực ưu đãi như các khoản vay hỗ trợ phát triển chính thức (ODA).

Khung đánh giá bền vững nợ MAC, DSA không đưa ra các ngưỡng an toàn cho chỉ tiêu nợ như đối với LIC, thay vào đó đề xuất các mức tham chiếu rủi ro cho các quốc gia thuộc thị trường mới nổi. Nếu vượt quá các mức này thì xác suất xảy ra khủng hoảng nợ tại quốc gia là cao. MAC, DSA tập trung vào các chỉ số thể hiện tổng nhu cầu huy động vốn vay công và vốn vay nước ngoài, không đặt ra các ngưỡng tham chiếu cho hệ số trả nợ trên giá trị xuất khẩu. Chỉ tiêu về nợ nước ngoài của khu vực tư nhân không được xem xét trong khuôn khổ MAC, DSA. Một số chỉ tiêu được IMF đề xuất các quốc gia theo dõi, đánh giá bền vững nợ nước ngoài gồm: (i) Nhu cầu vay nước ngoài so với GDP (mức tham chiếu rủi ro không quá 20%) được xác định bằng tổng cân đối tài khoản vãng lai, nghĩa vụ trả nợ gốc của các khoản nợ nước ngoài trung, dài hạn và nợ nước ngoài ngắn hạn cuối kỳ trước; (ii) Tỷ lệ nợ công bằng ngoại tệ (mức tham chiếu là 80% tổng dư nợ); (iii) Tỷ lệ nợ công nắm giữ bởi chủ thể không cư trú (mức tham chiếu là 60%) và một số chỉ tiêu khác theo Bảng 2.

Bảng 2. Mức rủi ro tham chiếu đánh giá bền vững nợ nước ngoài
cho các quốc gia thuộc nền kinh tế mới nổi

Nguồn: IMF (01/2020), “Đánh giá về tính bền vững nợ nước ngoài: Khuôn khổ và các phương án lựa chọn”

Chỉ tiêu dư nợ nước ngoài của quốc gia so với GDP và nghĩa vụ trả nợ nước ngoài so với kim ngạch xuất khẩu không thuộc khung đánh giá MAC. Theo IMF, các chỉ tiêu này không phản ánh những loại rủi ro chính mà các quốc gia vay vốn thị trường phải đối mặt. Chính phủ có thể kiểm soát quy mô và cơ cấu nợ công, tuy nhiên khó có thể tác động lên hoạt động vay, trả nợ của khu vực tư nhân. Bên cạnh đó, việc quy định các mức trần cứng đối với nợ nước ngoài của quốc gia có thể hạn chế dư địa vay để đáp ứng nhu cầu huy động vốn cần thiết của khu vực công hoặc ngược lại. Tổng dư nợ khu vực tư nhân so với GDP không phải là thước đo được khuyến nghị để đánh giá rủi ro đối ngoại, thay vào đó IMF khuyến nghị nên xem xét các chỉ tiêu đánh giá rủi bảng cân đối tài chính của doanh nghiệp.

Theo kinh nghiệm quốc tế, không có quốc gia nào áp dụng hạn mức trần chung cho chỉ tiêu nợ nước ngoài (khu vực công và tư nhân) và các khoản vay nước ngoài của khu vực tư nhân. Thay vào đó, các nước thường áp dụng công cụ quản lý đối với từng loại doanh nghiệp, tổ chức. Tại Indonesia, Chính phủ yêu cầu các doanh nghiệp phi tài chính sử dụng công cụ phái sinh đối với các khoản vay nước ngoài ngắn hạn, áp dụng các yêu cầu về tỷ lệ thanh khoản và xếp hạng tín dụng tối thiểu. Ấn Độ đề ra hạn mức trần bằng USD cho các khoản vay nước ngoài trong năm đối với từng doanh nghiệp và mỗi lĩnh vực có mức trần khác nhau. Việc vay vốn quá mức trần cần được ngân hàng trung ương cho phép. Thổ Nhĩ Kỳ cấm các khoản vay bằng ngoại tệ của doanh nghiệp, tổ chức cư trú không có nguồn thu bằng ngoại tệ; Rwanda áp dụng biện pháp đánh thuế, theo đó nếu quy mô nghĩa vụ trả lãi đối với khoản vay cao gấp 4 lần vốn chủ sở hữu sẽ không được khấu trừ thuế (áp dụng cho mọi khoản vay và mọi doanh nghiệp). Nhiều quốc gia khác cũng áp dụng quy định tương tự với các tỷ lệ khác nhau nhằm kiểm soát tình trạng vốn mỏng.

Bảng 3. Quy định về tài khóa và quản lý nợ nước ngoài tại một số nước

Nguồn: IMF (01/2020), “Đánh giá về tính bền vững nợ nước ngoài: Khuôn khổ và các phương án lựa chọn”

2. Kết quả thực hiện các chỉ tiêu an toàn nợ nước ngoài tại Việt Nam

Hiện nay, hoạt động quản lý nợ nước ngoài của quốc gia tại Việt Nam được điều chỉnh bởi Luật Quản lý nợ công năm 20172 và các văn bản quy phạm pháp luật hướng dẫn thực hiện. Theo đó, có hai chỉ tiêu an toàn nợ nước ngoài của quốc gia được Quốc hội quyết định cho từng giai đoạn 5 năm, gồm nợ nước ngoài của quốc gia so với tổng sản phẩm quốc nội và nghĩa vụ trả nợ nước ngoài của quốc gia so với tổng kim ngạch xuất khẩu hàng hóa và dịch vụ. Ngoài ra, chỉ tiêu nợ nước ngoài của doanh nghiệp và tổ chức tín dụng (TCTD) cũng được Việt Nam xây dựng, điều hành theo phương thức tự vay, tự trả thông qua hai tiêu chí do Thủ tướng Chính phủ phê duyệt hằng năm gồm: (i) Tốc độ tăng dư nợ vay nước ngoài ngắn hạn tối đa theo phương thức tự vay, tự trả; (ii) Hạn mức vay nước ngoài tự vay, tự trả trung và dài hạn.

2.1. Chỉ tiêu nợ nước ngoài so GDP

Trong giai đoạn 2016 - 2020, chỉ tiêu nợ nước ngoài của quốc gia so với GDP có xu hướng tăng, chủ yếu do các khoản tự vay, tự trả của doanh nghiệp và TCTD3 bắt nguồn từ nhu cầu vốn tăng cao của các doanh nghiệp để đáp ứng yêu cầu tăng trưởng và phát triển. Trong khi đó, nợ nước ngoài của Chính phủ chỉ tăng 5,6%/năm, nợ chính phủ bảo lãnh nước ngoài tăng 7,1%/năm. Đến cuối năm 2020, nợ nước ngoài của quốc gia so với GDP ở mức 47,2%, sát với ngưỡng 50% được Quốc hội cho phép. Tại một số thời điểm, chỉ tiêu này đã tiến sát giới hạn 50%, gây áp lực lên chỉ tiêu an toàn nợ nước ngoài quốc gia (nợ nước ngoài quốc gia năm 2017 ở mức 49,0% GDP).

Hình 1. Diễn biến nợ nước ngoài của quốc gia so GDP

Đơn vị: %

Nguồn: Bộ Tài chính và Ngân hàng Nhà nước (NHNN)

Chỉ tiêu nợ nước ngoài của quốc gia so với GDP đến cuối năm 2020 về cơ bản vẫn được kiểm soát dưới mức trần được Quốc hội cho phép (không quá 50% GDP), tuy nhiên có xu hướng tăng trở lại chủ yếu do các khoản vay ngắn hạn của doanh nghiệp theo phương thức tự vay, tự trả tăng mạnh. Cơ cấu các khoản vay nước ngoài của Chính phủ và Chính phủ bảo lãnh ngày càng chiếm tỷ trọng nhỏ hơn trong cơ cấu nợ nước ngoài của quốc gia (từ 59,6% dư nợ nước ngoài của quốc gia năm 2016 giảm xuống còn khoảng 43,5% năm 2020).

Hình 2. Cơ cấu nợ nước ngoài của quốc gia

Đơn vị: %/tổng dư nợ

Nguồn: Bộ Tài chính và NHNN

Từ năm 2011, tổng nợ nước ngoài đã tăng với tốc độ 17%/năm, nhanh hơn mức tăng GDP danh nghĩa, đạt 46% GDP vào năm 2018. Điều này chủ yếu là do nợ từ khu vực tư nhân với mức tăng trưởng 24%/năm, đặc biệt là các doanh nghiệp đầu tư trực tiếp nước ngoài chiếm phần lớn trong tổng số nợ vay từ nước ngoài (72% số nợ ngắn hạn và 78% số nợ trung/dài hạn trong năm 2018).

2.2. Chỉ tiêu nghĩa vụ trả nợ so với kim ngạch xuất khẩu

Trong giai đoạn 2015 - 2020, chỉ tiêu nghĩa vụ trả nợ nước ngoài của quốc gia so với tổng kim ngạch xuất khẩu hàng hóa và dịch vụ tăng mạnh, từ 17,3% (năm 2015) lên 39,1% (năm 2020). Nếu so với giới hạn được Quốc hội cho phép là 25%, chỉ tiêu này đều vượt giới hạn trong 5 năm gần đây, chủ yếu do hoạt động rút vốn và trả nợ gốc các khoản vay nước ngoài ngắn hạn của doanh nghiệp và TCTD tăng mạnh. Riêng nghĩa vụ trả nợ ngắn hạn của doanh nghiệp và TCTD so với kim ngạch xuất khẩu đã trên mức 25% trong giai đoạn 2016 - 2020. Tốc độ tăng nghĩa vụ trả nợ bình quân của doanh nghiệp và TCTD theo hình thức tự vay, tự trả (bao gồm cả vay ngắn hạn và trung, dài hạn) lên tới 37,9%/năm, trong khi tốc độ tăng nghĩa vụ trả nợ nước ngoài bình quân của Chính phủ là 19,4%/năm, nợ nước ngoài được bảo lãnh chính phủ là 4,9%/năm. Theo quan điểm của NHNN, việc tăng mức vay nước ngoài ngắn hạn của TCTD nhằm hỗ trợ nguồn vốn tín dụng ngắn hạn, điều hòa thanh khoản ngoại tệ trong hệ thống.

Hình 3. Nghĩa vụ trả nợ so kim ngạch xuất khẩu

Đơn vị: %

Nguồn: Bộ Tài chính và NHNN

Trần trả nợ và trần tăng trưởng nợ ngắn hạn của khu vực tư nhân đã bị vượt khung một vài lần. Từ năm 2016, hệ số tổng mức trả nợ nước ngoài (công và tư) trên xuất khẩu đã vượt quá trần quốc gia là 25% hằng năm. Nguyên nhân là do nợ ngắn hạn của khu vực tư tăng, chiếm phần lớn trong tổng chi phí trả nợ. Tốc độ tăng trưởng nợ nước ngoài ngắn hạn cũng vượt trần trong hai năm gần đây mà không có sự can thiệp bắt buộc rõ ràng từ NHNN. Ngược lại, các khoản giải ngân ròng nợ trung và dài hạn vẫn nằm dưới ngưỡng đặt ra.

3. Một số thách thức, rủi ro trong quản lý nợ tại Việt Nam

Các quốc gia đang phát triển luôn phải đối mặt với các cuộc khủng hoảng kinh tế lặp đi lặp lại, để lại những hệ quả nghiêm trọng về triển vọng tăng trưởng kinh tế trong dài hạn, đặc biệt là vấn đề về nợ nước ngoài và bền vững nợ nước ngoài. Trong thời gian tới, việc quản lý nợ tại Việt Nam sẽ phải đối mặt với một số thách thức, rủi ro.

Tăng trưởng kinh tế toàn cầu trong ngắn và trung hạn được dự báo tiếp tục giảm tốc do những khó khăn từ đại dịch Covid-19 cùng với xu hướng bảo hộ và chiến tranh thương mại tăng, những bất ổn địa chính trị tại các nền kinh tế, khu vực kinh tế lớn trên thế giới. Theo IMF (10/2021), tăng trưởng toàn cầu đạt khoảng 5,9% trong năm 2021 và chỉ ở mức 4,9% vào năm 2022. OECD cũng đã hạ dự báo tăng tưởng kinh tế toàn cầu và cảnh báo tiến trình phục hồi kinh tế thế giới đang diễn ra không chắc chắn. Nền kinh tế thế giới bắt đầu phục hồi nhờ các biện pháp kích thích mà các chính phủ đã và đang áp dụng. Việc tiêm chủng vắc-xin phòng Covid-19 và nhiều hoạt động kinh tế đã được nối lại. Tuy nhiên, bức tranh về phục hồi kinh tế vẫn chưa chắc chắn và còn gặp nhiều khó khăn, khác biệt giữa các quốc gia và khu vực trên thế giới.

Rủi ro hệ thống tài chính - tiền tệ thế giới tiếp tục tăng cao trong bối cảnh nợ công và thâm hụt ngân sách vẫn chưa được kiểm soát triệt để, đặc biệt là tại khu vực các nước mới nổi và đang phát triển.

Chính sách tiền tệ nới lỏng với rủi ro lãi suất thấp kéo dài. Kinh tế thế giới nói chung và Hoa Kỳ nói riêng đang có xu hướng tăng trưởng chậm lại và dự báo tiếp tục tăng trưởng thấp trong năm 2021 - 2022 do tác động của dịch Covid-19.

Tăng trưởng kinh tế trong nước dự báo sẽ sớm phục hồi gây sức ép làm tăng mặt bằng lãi suất. Áp lực lạm phát có xu hướng gia tăng. Trong giai đoạn tới, Chính phủ và NHNN sẽ vẫn tiếp tục ưu tiên chính sách ổn định kinh tế vĩ mô với lạm phát thấp.

Trong giai đoạn tới, tỷ giá VND/USD tiếp tục nhận được những hỗ trợ từ những yếu tố như: dự trữ ngoại hối lớn; cơ chế tỷ giá trung tâm và các công cụ điều tiết thị trường ngoại hối phát huy được hiệu quả hạn chế hành vi đầu cơ, găm giữ ngoại tệ; nguồn cung ngoại tệ tương đối dồi dào do vốn FDI tăng trưởng khả quan; chênh lệch lãi suất VND và USD vẫn ở mức cao, dòng vốn ngoại tệ gửi ngân hàng nắm giữ chủ yếu là VND. Dự trữ ngoại hối của Việt Nam tuy đã tăng lên nhưng tiềm lực chưa đủ mạnh và còn thiếu ổn định.

4. Các giải pháp xác định giới hạn cảnh báo chỉ tiêu an toàn nợ nước ngoài tại Việt Nam

Trong bối cảnh Việt Nam đã được xếp vào nhóm các quốc gia thu nhập trung bình, có khả năng tiếp cận thị trường vốn, đồng thời để tăng sự chủ động và tự chịu trách nhiệm trong huy động vốn vay, trả nợ của khu vực tư nhân nhằm tăng cường nguồn lực cho đầu tư phát triển, hoạt động quản lý nợ nước ngoài quốc gia cần được đổi mới theo hướng tách bạch giữa nợ nước ngoài của khu vực công và khu vực tư nhân. Nguyên nhân là do bản chất hoạt động vay vốn cũng như đặc điểm rủi ro của các khu vực này rất khác biệt. Từ đó đề ra mức trần nợ nước ngoài trong tổng dư nợ công, bổ sung các giải pháp cụ thể để kiểm soát vi mô đối với các khoản vay nước ngoài của Chính phủ và hạn mức vay nước ngoài được bảo lãnh chính phủ; thiết lập các chỉ tiêu cảnh báo mềm đối với kiểm soát nợ khu vực tư nhân thay cho các mức trần cứng như hiện nay.

Việt Nam cần xác định giới hạn cảnh báo chỉ tiêu tỷ lệ dư nợ nước ngoài chính phủ trong tổng dư nợ chính phủ. Đồng thời nghiên cứu áp dụng chỉ tiêu thời gian đáo hạn bình quân (ATM) để kiểm soát rủi ro tái cấp vốn danh mục nợ chính phủ. Song song với việc sử dụng chỉ số GE để lựa chọn dự án ưu tiên sử dụng vốn vay phù hợp. Các chỉ tiêu giới hạn cảnh báo an toàn nợ chính phủ nói chung và nợ nước ngoài của chính phủ nói riêng cần được nghiên cứu thông qua việc thực hiện phân tích theo cách tiếp cận từ các dự báo cân đối vĩ mô về tăng trưởng kinh tế, bội chi NSNN và tỷ lệ huy động vốn vay cho bù đắp bội chi NSNN để xác định quy mô vay và các chỉ tiêu giới hạn nợ nước ngoài giai đoạn 2021 - 2025. Quy trình gồm các bước chính sau: xây dựng dự báo các kịch bản tăng trưởng kinh tế giai đoạn 2021 - 2025; dự báo nhu cầu vốn đầu tư xã hội; dự kiến cân đối NSNN và nhu cầu vay nước ngoài; dự báo cơ cấu nợ trong nước, nước ngoài của Chính phủ.

Thời gian đáo hạn bình quân sẽ cung cấp thông tin về độ dài chu kỳ của khoản nợ, tức là chu kỳ trung bình còn lại. Việc trả nợ trong tương lai được thực hiện tại giá trị danh nghĩa vào ngày các khoản nợ đến hạn. ATM là một thước đo rủi ro đảo nợ vì nó sẽ đưa toàn bộ thời hạn còn lại của khoản vay/trái phiếu với lãi suất thả nổi vào tài khoản. Công thức cho ATM là :

ATM =

Trong đó:

Pt là thanh toán gốc tại thời điểm t;

DOD0 là tổng dư nợ tại thời điểm 0.

Với phương pháp tính toán nêu trên, căn cứ vào diễn biến trả nợ của các khoản dư nợ trong danh mục nợ công đến cuối năm 2020, kỳ hạn trung bình các khoản nợ nước ngoài của chính phủ khoảng 14,3 năm nên chưa gây áp lực lớn đến rủi ro thanh khoản và tái cấp vốn. ATM cho biết thông tin về độ dài vòng đời nợ để nhận diện rủi ro tái cấp vốn (rủi ro đảo nợ) vì nó xét đến toàn bộ kỳ hạn còn lại của danh mục nợ hiện hành.

Việc sử dụng vốn vay nước ngoài trong thời gian tới đối với Việt Nam sẽ khó khăn hơn nhiều, với mức độ ưu đãi giảm đáng kể, trong khi khả năng hấp thụ vốn cũng như hiệu quả sử dụng vốn chưa cao. Do đó, việc xác định mức độ ưu đãi được dựa trên việc tính toán thành tố viện trợ không hoàn lại của khoản vay gắn liền với từng dự án, ngành, lĩnh vực để huy động vốn với chi phí hợp lý cho từng đối tượng là rất quan trọng. Việc đề xuất giới hạn GE trong huy động vốn vay nước ngoài cho các chương trình, dự án có thể áp dụng một số nguyên tắc sau:

Đối với lĩnh vực phát triển cơ sở hạ tầng giao thông thuộc nhiệm vụ chi của ngân sách trung ương (thuộc diện cấp phát vốn từ NSNN)

Ưu tiên sử dụng nguồn vốn có thành tố ưu đãi cao (trên 35%) như nguồn vốn của Chính phủ Hàn Quốc. Ngoài ra, để tận dụng tính chất ưu đãi của nguồn vốn này, cần xem xét khả năng Hàn Quốc mở rộng lĩnh vực tài trợ vốn vay ODA sang các lĩnh vực khác như đường sắt, cảng biển, hàng không ngoài lĩnh vực giao thông đường bộ như hiện nay, nhằm phù hợp với nhu cầu phát triển cơ sở hạ tầng giao thông đa dạng của Việt Nam.

Đối với các dự án yêu cầu công nghệ, kỹ thuật cao, đòi hỏi vốn đầu tư lớn

Có thể cân nhắc sử dụng các nguồn vốn ràng buộc về xuất xứ hàng hóa, nhà thầu, công nghệ (như các khoản vay ràng buộc của Nhật Bản) trên cơ sở phải đánh giá được tính vượt trội của công nghệ, kỹ thuật, khả năng đáp ứng tốt về quy mô vốn đầu tư dài hạn của quốc gia tài trợ so với công nghệ của các quốc gia tiên tiến khác, từ đó cân nhắc việc sử dụng nguồn vốn ràng buộc của nước tài trợ.

Đối với lĩnh vực y tế

Tập trung vào một số nội dung như: tăng cường trình độ y bác sĩ và nâng cấp cơ sở hạ tầng, trang thiết bị y tế thông thường đối với các bệnh viện tuyến tỉnh, huyện để giảm tải cho các bệnh viện tuyến trung ương; xây mới hoặc nâng cấp, sửa đổi cơ sở hạ tầng, mua sắm trang thiết bị máy móc hiện đại đối với các bệnh viện tuyến trung ương để hỗ trợ cho công tác khám chữa các bệnh lý nặng, nghiêm trọng và công tác nghiên cứu khoa học; tăng cường kết nối giữa các bệnh viện; xây dựng hệ sinh thái y tế ứng dụng công nghệ số hiện đại, có sự liên kết cao, vừa giúp điều trị bệnh vừa góp phần cải cách hành chính, giảm tải giấy tờ. Trong đó, vốn vay ODA có thể sử dụng cho các hạng mục nâng cấp cơ sở hạ tầng, mua sắm trang thiết bị y tế. Ngoài ra, Việt Nam có thể phối hợp kêu gọi nguồn vốn viện trợ cho các hạng mục đào tạo, chuyển giao công nghệ. Mức GE có thể cân nhắc xem xét khi dự kiến vay cho các dự án y tế là từ 25% trở lên đối với các khoản vay ràng buộc và 15% trở lên đối với các khoản vay không ràng buộc.

Đối với các dự án có khả năng hoàn vốn thấp như các dự án thoát nước, xử lý rác thải và cho mục tiêu biến đổi khí hậu

Thực hiện theo nguyên tắc ưu tiên huy động nguồn vốn tài trợ là các khoản vay có thành tố ưu đãi vượt trội. Mức GE có thể cân nhắc xem xét khi dự kiến vay cho các dự án thuộc nhóm này tối thiểu là 15% đối với các khoản vay không ràng buộc và 25% đối với các khoản vay ràng buộc.

Đối với lĩnh vực năng lượng

Việt Nam cần tiếp cận những nhà tài trợ có nguồn vốn lớn để tránh tình trạng phải sử dụng nhiều khoản vay của nhiều nhà tài trợ cho một dự án dẫn đến tình trạng khó khăn trong quản lý, chồng chéo trong việc thực hiện các quy định khác nhau của các nhà tài trợ. Đồng thời, cần ưu tiên tiếp cận những khoản vay có thành tố ưu đãi cao, là khoản vay ưu đãi tiệm cận đến ODA (15 - 20% đối với khoản vay không ràng buộc) và ưu tiên sử dụng các khoản vay không ràng buộc để việc đầu tư các công trình điện mang hiệu quả kinh tế - xã hội.

Đối với lĩnh vực nông nghiệp và phát triển cơ sở hạ tầng nông thôn

Trong bối cảnh các nguồn vốn đầu tư cho nông nghiệp có xu hướng ngày càng đa dạng, thu hút được sự quan tâm của nhiều nhà đầu tư, Việt Nam cần ưu tiên huy động nguồn vốn có thành tố ưu đãi cao và quy mô tương đối lớn (như Hàn Quốc, Nhật Bản). Mức GE có thể cân nhắc xem xét khi dự kiến vay cho các dự án thuộc lĩnh vực này tối thiểu là 15% đối với các khoản vay không ràng buộc và 35% đối với các khoản vay ràng buộc.

(ii) Chỉ tiêu giới hạn nợ nước ngoài được chính phủ bảo lãnh cần được áp dụng thông qua vệc kiểm soát hạn mức bảo lãnh chính phủ theo nguyên tắc đảm bảo tốc độ tăng trưởng dư nợ bảo lãnh chính phủ không vượt quá tốc độ tăng GDP của năm trước và nằm trong hạn mức bảo lãnh chính phủ giai đoạn 5 năm đã được Quốc hội quyết định. Đối với bảo lãnh vay cho các doanh nghiệp đầu tư dự án, việc cấp bảo lãnh trong giai đoạn tới cần được được thực hiện trên cơ sở xác định rõ tác động của dự án đến sự phát triển kinh tế - xã hội, cân nhắc cẩn trọng lĩnh vực ưu tiên đầu tư và danh mục chương trình, dự án trọng điểm quốc gia; giảm thiểu tình trạng cấp bảo lãnh dàn trải, không xét đến cung cầu thị trường trong lĩnh vực của dự án.

(iii)  Giới hạn chỉ tiêu cảnh báo nợ nước ngoài khu vực tư nhân cũng cần được áp dụng theo hướng chuyền dần từ “trần cứng” sang “trần mềm”. Theo kinh nghiệm và khuyến cáo của IMF, một số biện pháp chủ yếu để quản lý, giám sát hoạt động vay trả nợ nước ngoài của khu vực tư nhân bao gồm khuyến khích các doanh nghiệp trong nước vay vốn bằng tiền đồng nhằm giảm rủi ro về ngoại tệ. Đối với nhu cầu vốn để nhập khẩu vật tư, thiết bị, khuyến khích ngân hàng thương mại bán ngoại tệ cho doanh nghiệp theo quy định về quản lý ngoại hối; thực hiện đăng ký các khoản tự vay tự trả theo quy định của ngân hàng trung ương; đẩy mạnh xuất khẩu hàng hóa dịch vụ, tăng quy mô dự trữ ngoại hối để đảm bảo cung ứng đầy đủ ngoại tệ cho nền kinh tế để đảm bảo ổn định kinh tế vĩ mô.

(iv)  Chính sách an toàn vĩ mô cần được xây dựng để kiểm soát biến động của nợ nước ngoài khu vực tư nhân, phù hợp với xu thế phát triển trong thời gian tới. Các cơ quan chức năng có liên quan nên xây dựng và công bố một kế hoạch tự do hóa để định hướng cho việc thực hiện cải cách và việc thiết lập trình tự cải cách cho các kiểm soát vốn hiện tại (bao gồm cả các kiểm soát đối với những loại dòng vốn khác). Đồng thời phối hợp thực hiện những cải cách có tính hỗ trợ thông qua việc tách nợ nước ngoài tự vay, tự trả ra khỏi trần trung hạn của nợ nước ngoài quốc gia. Các thể chế về chính sách an toàn vĩ mô cần được sắp xếp trên cơ sở rà soát lại để đảm bảo rằng nhiệm vụ, quyền hạn được phân công một cách phù hợp. Rủi ro hệ thống cần được theo dõi sát nhằm khắc phục các khoảng trống thông tin để tạo thuận lợi cho việc đánh giá rủi ro hệ thống. Bên cạnh đó, chiến lược chính sách an toàn vĩ mô cần được xây dựng để định hướng cho việc theo dõi, kiểm soát các rủi ro từ nợ nước ngoài tự vay, tự trả. Ngoài ra, Việt Nam cần hoàn thiện dữ liệu và đẩy mạnh ứng dụng công nghệ thông tin trong quản lý, giám sát tình hình vay trả nợ nước ngoài. Đồng thời, thành lập một ủy ban liên ngành cho việc cải thiện quy trình, thủ tục chia sẻ dữ liệu.

(v) Thể chế chính sách cần tiếp tục được nghiên cứu sửa đổi, bổ sung và hoàn thiện nhằm tạo hành lang pháp lý trong quản lý nợ nước ngoài của quốc gia, từng bước phù hợp với thông lệ quốc tế. Theo đó, Việt Nam cần sửa đổi, bổ sung Luật Quản lý nợ công và các nghị định hướng dẫn luật này có liên quan đến quy định về xác định thành tố ưu đãi đối với nguồn vốn ODA, vay ưu đãi nước ngoài của Chính phủ gắn với ưu tiên sử dụng theo từng lĩnh vực; quy định các chỉ tiêu trần giới hạn cảnh bảo an toàn đối với nợ nước ngoài của quốc gia. Đồng thời, tiến hành rà soát, nghiên cứu và xem xét điều chỉnh phương pháp thống kê nợ nước ngoài của khu vực công và khu vực tư nhân theo nguyên tắc cư trú để phù hợp hơn với chuẩn mực quốc tế (theo đó tất cả các khoản nợ bằng ngoại tệ và nội tệ vay từ các bên không cư trú được tính là nợ nước ngoài) cũng như quản lý rủi ro tỷ giá, theo dõi chỉ tiêu nợ nước ngoài theo tiêu chí ngoại tệ (tất cả các khoản nợ bằng ngoại tệ từ các bên cư trú và không cư trú).

Về lâu dài, một khuôn khổ chính sách tiền tệ đáng tin cậy cùng với các kỳ vọng lạm phát thấp và được neo chắc chắn có ý nghĩa quyết định đối với việc phi đô-la hóa. Cùng với đó, Việt Nam cần phát triển thị trường chứng khoán trong nước và tạo thuận lợi cho việc tiếp cận tài sản đảm bảo bởi bên cho vay, bao gồm cả việc mở rộng đối tượng tài sản, có thể sử dụng làm tài sản đảm bảo.

Tài liệu tham khảo

Tiếng Việt:

1. Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Báo cáo về tình hình huy động, quản lý và sử dụng nguồn vay ODA, vay ưu đãi nước ngoài của Việt Nam trong giai đoạn 2016 - 2020 và định hướng giai đoạn 2021 - 2025.

2. Bộ Tài chính, Bản tin nợ công, số 6 - 11.

Tiếng Anh:

3. Allen, Mark, Christoph Rosenberg, Christian Keller, Brad Setser and Nouriel Rouhini (2002), A Balance Sheet Approach to Financial Crisis, IMF Working Paper.

4. Collyns, Charles and G. Russell Kincaid (2017), “Managing Financial Crises: Recent Experience and Lessons for Latin America,” IMF Occasional Paper 03/217.

5. De Mooij, R. and S. Hebous. (2017), Curbing Corporate Debt Bias: Do. Limitations to Interest Deductibility Work?.

6. Detragiache, Enrica and Antonio Spilimbergo (2001), Crises and Liquidity: Evidence and Interpretation, IMF Working Paper.

7. IMF (2012), The Liberalization and Management of Capital Flows - An Institutional View.

8. OECD External Debt Statistics (Various Issues).

Bài đăng trên Tạp chí Kinh tế tài chính Việt Nam số 6/2021

*1 Hoàng Phương Hà, Nguyễn Mạnh Đức.

*2 Có hiệu lực từ ngày 01/7/2018.

*3 Vay ngắn hạn tăng bình quân 19,5%/năm; vay trung, dài hạn tăng 20,3%/năm.