- Đơn vị chủ trì: Ban Quản lý khoa học và Hợp tác quốc tế

- Chủ nhiệm nhiệm vụ: ThS. Nghiêm Thị Thúy Hằng

- Năm giao nhiệm vụ: 2019/Mã số: 2019-43

1. Tính cấp thiết của vấn đề nghiên cứu

Dịch vụ hành chính công là những dịch vụ liên quan đến hoạt động thực thi pháp luật, không nhằm mục tiêu lợi nhuận, do cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp cho tổ chức, cá nhân dưới hình thức các loại giấy tờ có giá trị pháp lý trong các lĩnh vực mà cơ quan nhà nước đó quản lý. Từ quá trình cải cách hành chính công tại các nền kinh tế thị trường cho thấy, Nhà nước vẫn giữ vai trò quan trọng nhất trong cung cấp dịch vụ hành chính công, song không nhất thiết phải là người trực tiếp cung cấp tất cả các dịch vụ đó. Theo đó, Nhà nước phải chấp nhận sự tham gia của khu vực tư nhân vào những công việc vốn vẫn do Nhà nước đảm nhận; thực hiện cải thiện mô hình hành chính công theo hướng xã hội hóa, phi tập trung, nhằm nâng cao chất lượng phục vụ người dân.

Ở Việt Nam, trong những năm qua, Nhà nước đã chú trọng đổi mới và nâng cao chất lượng cung ứng dịch vụ hành chính công, coi đó là một khâu quan trọng trong việc thực hiện chương trình cải cách nền hành chính cả về thể chế, thủ tục, tổ chức bộ máy và cán bộ. Báo cáo đánh giá kết quả thực hiện nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội 5 năm 2011 - 2015 và phương hướng, nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội 5 năm 2016 - 2020 tại Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ XII của Đảng khẳng định: “Xây dựng nền hành chính hiện đại, chuyên nghiệp, kỷ cương, năng động, hiệu lực, hiệu quả, lấy kết quả phục vụ và mức độ hài lòng của người dân, doanh nghiệp là tiêu chí đánh giá. Thực hiện cơ chế thị trường và đẩy mạnh xã hội hóa đối với cung cấp các dịch vụ công”. Nghị quyết số 10-NQ/TW ngày 03/6/2017 về phát triển kinh tế tư nhân, Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 25/10/2017, Nghị quyết số 19-NQ/TW ngày 25/10/2017 của Ban Chấp Hành Trung ương Khoá XII đều hướng đến thúc đẩy sự tham gia của khu vực tư nhân trong cung ứng dịch vụ sự nghiệp hành chính công.

Liên quan đến việc mở cửa cho khu vực tư nhân tham gia cung ứng dịch vụ hành chính công, đã có một số chính sách đối với hoạt động của văn phòng công chứng tư nhân; chính sách cho phép doanh nghiệp tư nhân thành lập văn phòng luật sư…Trong lĩnh vực tài chính, cho phép doanh nghiệp làm dịch vụ thủ tục về thuế (đại lý thuế) theo Luật Quản lý thuế; cho phép doanh nghiệp làm Đại lý thủ tục hải quan, cá nhân có chứng chỉ làm nhân viên Đại lý khai thủ tục hải quan; cho phép doanh nghiệp tư nhân thành lập doanh nghiệp thẩm định giá (Luật Giá 2012); chính sách phí, lệ phí theo Luật phí, lệ phí; cho phép doanh nghiệp tư nhân thành lập doanh nghiệp kiểm toán độc lập…

Nhờ vậy, thực trạng cung ứng dịch vụ hành chính công ở nước ta đã có những thay đổi tích cực theo hướng tạo thuận lợi, dễ dàng cho người dân và doanh nghiệp trong việc giải quyết với cơ quan nhà nước, đồng thời tiết kiệm, hiệu quả hơn. Một số dịch vụ hành chính công do tư nhân cung ứng đã thể hiện rõ tính hiệu quả. Tuy nhiên, ở cả góc độ cung ứng dịch vụ hành chính công nói chung và chính sách hỗ trợ sự tham gia của khu vực tư nhân vào cung ứng dịch vụ hành chính công ở nước ta hiện nay cho thấy vẫn còn một số hạn chế, vướng mắc cần tiếp tục được nghiên cứu, hoàn thiện như: Tổ chức bộ máy hành chính nhà nước còn cồng kềnh; chất lượng cán bộ, công chức, viên chức chưa đáp ứng được yêu cầu; thủ tục hành chính còn rườm rà phức tạp, phiền hà đang là rào cản lớn đối với việc tạo lập môi trường xã hội, môi trường kinh doanh lành mạnh, minh bạch, hiệu quả cho sự phát triển; ưng dụng công nghệ thông tin trong quản lý nhà nước và cung ứng dịch vụ hành chính công chưa thuận tiện cho người dân và doanh nghiệp; phân bổ nguồn lực tài chính công cho các cơ quan hành chính chưa gắn với kết quả và chất lượng dịch vụ hành chính công được cung cấp; nhiều dịch vụ hành chính công do cơ quan nhà nước thực hiện theo quy trình gần như khép kín, gắn với chức năng quản lý nhà nước như các hình thức cấp phép, thẩm định năng lực,... trong khi có thể giao lại cho tư nhân, hiệp hội doanh nghiệp làm tốt; chính sách ưu đãi, hỗ trợ đầu tư ban đầu nhằm khuyến khích cho doanh nghiệp, tổ chức xã hội khác tham gia cung ứng dịch vụ hành chính công trong thời gian qua còn hạn chế hoặc chưa có; chưa có cơ chế ràng buộc tài chính đối với các đối tượng làm đại lý thuế, đại lý hải quan…Do đó, việc triển khai nghiên cứu đề tài “Cơ sở lý thuyết và kinh nghiệm quốc tế về cung ứng dịch vụ hành chính công trong nền kinh tế thị trường” là thực sự cần thiết, góp phần cung cấp cơ sở lý luận và thực tiễn cho việc đổi mới, hoàn thiện việc tổ chức cung ứng dịch vụ hành chính công.

2. Mục tiêu nghiên cứu

Nghiên cứu cơ sở lý luận và kinh nghiệm quốc tế về cung ứng dịch vụ hành chính công trong nền kinh tế thị trường (đặc biệt có sự tham gia của khu vực tư nhân trong cung cấp dịch vụ), liên hệ với trường hợp của Việt Nam và góc nhìn trong lĩnh vực tài chính để từ đó đề xuất giải pháp, khuyến nghị nhằm đổi mới, hoàn thiện việc tổ chức cung ứng dịch vụ hành chính công cho Việt Nam trong thời gian tới.

3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu: Nghiên cứu vấn đề tổ chức cung ứng dịch vụ hành chính công và chính sách liên quan đến khu vực tư nhân trong tham gia cung ứng dịch vụ hành chính công ở một số quốc gia (nền kinh tế thị trường) và Việt Nam.

Phạm vi nghiên cứu: Thời gian nghiên cứu từ năm 2011 đến nay.

4. Kết quả nghiên cứu

(1) Đề tài đã hệ thống cơ sở lý luận về dịch vụ hành chính công, cung ứng dịch vụ hành chính công bao gồm khái niệm; vai trò của Nhà nước trong cung ứng dịch vụ hành chính công; loại hình dịch vụ hành chính công; đặc trưng của dịch vụ hành chính công; các yếu tố cấu thành dịch vụ hành chính công; phân cấp cung ứng dịch vụ hành chính công; tiêu chí đánh giá chất lượng cung ứng dịch vụ hành chính công. Đồng thời, đề tài nghiên cứu kinh nghiệm cung ứng dịch vụ hành chính công của các nước như Anh, Canada,Singapore, Úc, Thái Lan….và qua đó đã rút ra một số bài học cho Việt Nam: Một là, phần lớn dịch vụ hành chính công ở các nước được thực hiện bởi cơ quan hành chính nhà nước, tuy nhiên đã có sự cải cách chính sách đáng kể trong quá trình tổ chức thực hiện. Thực hiện rà soát, cải cách thủ tục hành chính đơn giản, xây dựng hệ thống cung cấp dịch vụ công một cửa với sự liên kết nhiều cơ quan có liên quan về thực hiện thủ tục hành chính, pháp lý nhằm giảm thiểu các đầu mối công việc. Để thực hiện một cách thuận lợi mô hình dịch vụ công việc áp dụng công nghệ số, tích hợp hệ thống thông tin dịch vụ công là điều cần thiết phải thực hiện giúp người dân, doanh nghiệp cũng như chính các cán bộ thực hiện cũng dễ dàng tiếp cận thực hiện dịch vụ. Hai là, thực hiện gắn kết cung cấp dịch vụ hành chính công với các dịch vụ hỗ trợ như hệ thống thanh toán, hệ thống ngân hàng… tại một số quầy hoặc một địa điểm tập trung, xuyên suốt giúp làm giảm thời gian, quy trình thủ tục đối với người dân. Ba là, sự tham gia của khu vực tư nhân trong cung ứng dịch vụ hành chính công chủ yếu mang tính chất hỗ trợ hoặc thực hiện một phần hoạt động cung ứng dịch vụ công, đồng thời, thực hiện khuyến khích về hệ thống thông tin cập nhật cho doanh nghiệp tham gia cung ứng dịch vụ nhằm thực hiện thêm các hoạt động tư vấn của doanh nghiệp đối với người sử dụng. Hoạt động công chứng với vai trò hỗ trợ, tư vấn pháp lý cho người dân, hoạt động của đại lý thuế và hải quan với vai trò hỗ trợ người nộp thuế trong nộp và kê khai thuế một cách chuyên nghiệp; xây dựng hỗ trợ thông tin kết nối giữa cơ quan quản lý nhà nước với các doanh nghiệp cung ứng dịch vụ. Bốn là, cho phép cá nhân, doanh nghiệp, tổ chức có thể đăng ký đại diện đại lý thuế, đại lý hải quan khi đáp ứng đủ các điều kiện yêu cầu, đồng thời có quy định riêng đối với cá nhân và doanh nghiệp khi tham gia làm đại lý. Chính sách này trên thực tế đã giúp thu hút được nhiều sự quan tâm, tham gia của khu vực tư nhân vào cung ứng dịch vụ hành chính công, góp phần tăng cạnh tranh và hiệu quả cung ứng dịch vụ. Năm là, sử dụng nhiều chính sách tài chính hỗ trợ cho doanh nghiệp làm đại lý thuế, đại lý hải quan nhằm khuyến khích các doanh nghiệp, cá nhân tham gia vào thị trường cung ứng dịch vụ công về thuế và hải quan. Điển hình là hỗ trợ tài chính cho việc xây dựng cơ sở hạ tầng thông tin nhằm giúp cơ quan thuế và hải quan kết nối với các trung gian thuế và trung gian hải quan trong suốt quá trình cung ứng dịch vụ hành chính công (như cổng thông tin đại lý thuế ở Úc; kênh giao tiếp mở qua email, đường xây kết nối và website đại lý thuế chuyên dụng ở Singapore). Môt số quốc gia (Anh, Ai Len, Singapore…) thực hiện hỗ trợ tài chính cho đại lý thuế, đại lý hải quan xây dựng trụ sở hoặc chi nhánh, nâng cao năng lực (cung cấp các khóa học đào tạo, hội thảo, hợp tác trao đổi thông tin), cải thiện chất lượng công nghệ thông tin nhằm tăng năng suất hoàn thành các dịch vụ về thuế, hải quan, thực hiện tuyển dụng nhân sự chủ chốt và nhân viên mới… Sáu là, áp dụng điều kiện tài chính đối với doanh nghiệp đại lý hải quan nhằm ràng buộc trách nhiệm của đại lý hải quan và phòng ngừa phát sinh rủi ro trong khi cung ứng dịch vụ (tại Canada, Tây Phi đại lý hải quan phải nộp cho cơ quan hải quan một khoản đảm bảo tài chính để sử dụng cho các trường hợp phát sinh lỗi hoặc gian lận).

(2) Đề tài đã đánh giá thực trạng chính sách thuế giá trị gia tăng đối với các dịch vụ tài chính. Thực trạng tham gia của doanh nghiệp và tổ chức xã hội khác trong cung cấp dịch vụ hành chính công và thực trạng chính sách khuyến khích doanh nghiệp và tổ chức xã hội khác cung ứng dịch vụ hành chính công ở Việt Nam, cụ thể:

Doanh nghiệp được tham gia cung ứng dịch vụ hành chính thuộc lĩnh vực chứng thực, công chứng, thuế, hải quan, trợ giúp pháp lý. Cả nước đã có 62/63 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương đã có văn phòng công chứng theo chủ trương xã hội hóa. Dịch vụ đại lý thuế đã được ra đời năm 2007 và tính đến tháng 7 năm 2019 cả nước đã có 567 đại lý thuế. Các doanh nghiệp cũng cắt giảm được nhiều chi phí như giảm số lượng nhân viên kế toán, giảm vi phạm chính sách thuế, giảm chi phí thực hiện các thủ tục thuế. Trên cả nước đã có hơn 1.000 đại lý làm thú tục hải quan đã được Tổng cục Hải quan công nhận đủ điều kiện hoạt động đóng góp vai trò quan trọng giúp cơ quan Hải quan và doanh nghiệp xuất nhập khẩu thực hiện thủ tục được đúng quy định và thời gian thông quan nhanh chóng. Mặc dù vậy, các văn phòng công chứng, đại lý thuế, đại lý làm thủ tục hải quan ở nước ta vẫn chưa phát triển tương xứng với tiềm năng và độ mở của nền kinh tế.

Trong những năm qua, để khuyến khích khu vực tư nhân tham gia cung ứng dịch vụ hành chính công, nhiều chính sách đã được ban hành nhằm khuyến khích khu vực doanh nghiệp tham gia cung ứng dịch vụ hành chính công, cụ thể là trong lĩnh vực công chứng, thuế, hải quan và trợ giúp pháp lý.

Luật Công chứng năm 2006 quy định, thành lập Văn phòng công chứng do các công chứng viên đề nghị thành lập được tổ chức và hoạt động theo loại hình doanh nghiệp tư nhân. Để khuyến khích các đối tượng tham gia hành nghề công chứng, Luật Công chứng năm 2014 đã có quy định về việc miễn đào tạo nghề công chứng đối với một số đối tượng liên quan. Nghị định 29/2015/NĐ-CP hướng dẫn Luật Công chứng của Chính phủ đã có chính sách ưu đãi như ưu đãi thuế thu nhập doanh nghiệp và hỗ trợ thuê mượn trụ sở, hỗ trợ trang thiết bị, phương tiện làm việc đối với Văn phòng công chứng thành lập tại các địa bàn có điều kiện kinh tế - xã hội khó khăn và có chế độ, chính sách đối với công chứng viên, viên chức, người lao động của phòng công chứng được chuyển đổi.

Luật Quản lý thuế số 78/2006/QH11 quy định,tổ chức kinh doanh dịch vụ làm thủ tục về thuế là doanh nghiệp được thành lập và hoạt động theo quy định của pháp luật về doanh nghiệp, thực hiện các dịch vụ theo thỏa thuận với người nộp thuế. Đồng thời, quy định rõ điều kiện hành nghề của tổ chức kinh doanh dịch vụ làm thủ tục về thuế. Luật Quản lý thuế số 38/2019/QH14 đã mở rộng phạm vi cung cấp dịch vụ của các doanh nghiệp đại lý thuế gồm: Thủ tục đăng ký thuế, khai thuế, nộp thuế, quyết toán thuế, lập hồ sơ đề nghị miễn thuế, giảm thuế, hoàn thuế và các thủ tục về thuế khác thay người nộp thuế; dịch vụ tư vấn thuế; dịch vụ kế toán cho doanh nghiệp siêu nhỏ. Trong lĩnh vực hải quan, Luật Hải quan năm 2014, Thông tư 22/2019/TT-BTC sửa đổi, bổ sung một số điều của Thông tư số 12/2015/TT-BTC quy định điều kiện làm đại lý làm thủ tục hải quan. Về ưu đãi thuế thu nhập doanh nghiệp, hiện nay không có quy định ưu đãi miễn, giảm thuế thu nhập doanh nghiệp cho hai nhóm đối tương này.

Luật Trợ giúp pháp lý năm 2017 và các nghị định, thông tư hướng dẫn đã có quy định về việc huy động sự tham gia của các tổ chức tham gia trợ giúp pháp lý bao gồm các tổ chức hành nghề luật sư, tổ chức tư vấn pháp luật ký hợp đồng thực hiện trợ giúp pháp lý với Sở Tư pháp hoặc đăng ký tham gia trợ giúp pháp lý bằng nguồn lực của chính mình. Đồng thời, quy định điều kiện chặt chẽ tham gia trợ giúp pháp lý và quy định việc chi trả thù lao và chi phí thực hiện vụ việc trợ giúp pháp lý cho các tổ chức ký hợp đồng thực hiện trợ giúp pháp lý để khắc phục tình trạng tham gia trợ giúp pháp lý một cách hình thức, không hiệu quả trong thời gian qua. Nghị định số 144/2017/NĐ-CP ngày 15/12/217 quy định chi tiết một số điều của Luật trợ giúp pháp lý đã quy định chế độ chi trả thù lao, bồi dưỡng và chi phí thực hiện trợ giúp pháp lý của cá nhân và tổ chức thực hiện trợ giúp pháp lý. Theo đó, chế độ chi trả thù lao, bồi dưỡng và chi phí thực hiện trợ giúp pháp lý đã có sự cải thiện đáng kể cho với quy định trước đó, giúp cho lực lượng trợ giúp pháp lý yên tâm hơn trong công tác.

Mặc dù vậy, cung ứng dịch vụ hành chính công ở nước ta vẫn còn một số vấn đề đặt ra ở cả khía cạnh tổ chức cung ứng và chính sách khuyến khích doanh nghiệp, tổ chức xã hội khác tham gia cung ứng dịch vụ hành chính công.

Về tổ chức cung ứng dịch vụ hành chính công cho thấy, tổ chức bộ máy hành chính nhà nước còn khá cồng kềnh, chất lượng cán bộ, công chức, viên chức chưa đáp ứng được yêu cầu; thủ tục hành chính còn rườm rà phức tạp, phiền hà, đang là rào cản lớn đối với việc tạo lập môi trường xã hội, môi trường kinh doanh lành mạnh, minh bạch, hiệu quả cho sự phát triển; ứng dụng công nghệ thông tin trong quản lý nhà nước và cung ứng dịch vụ hành chính công chưa thuận tiện cho người dân và doanh nghiệp; phân bổ nguồn lực tài chính công cho các cơ quan hành chính chưa gắn với kết quả và chất lượng dịch vụ hành chính công được cung cấp; nhiều dịch vụ hành chính công do cơ quan nhà nước thực hiện theo quy trình gần như khép kín, gắn với chức năng quản lý nhà nước như các hình thức cấp phép, thẩm định năng lực

Chính sách khuyến khích doanh nghiệp, tổ chức xã hội khác tham gia cung ứng dịch vụ hành chính công cho thấy còn nhiều hạn chế. Chính sách ưu đãi, hỗ trợ đầu tư ban đầu nhằm khuyến khích cho doanh nghiệp, tổ chức xã hội khác tham gia cung ứng dịch vụ hành chính công trong thời gian qua còn hạn chế hoặc chưa có, trong khi doanh nghiệp hoạt động phải đáp ứng đủ được đủ điều kiện cho phép và có trách nhiệm xã hội cao, vì vậy chưa thực sự hấp dẫn đối với doanh nghiệp khi tham gia vào lĩnh vực cung ứng dịch vụ hành chính công. Chưa có cơ chế ràng buộc tài chính đối với các đối tượng làm đại lý thuế, đại lý hải quan nhằm giảm thiểu rủi ro cho phía doanh nghiệp sử dụng dịch vụ đại lý và cơ quan quản lý khi phát sinh các trường hợp gian lận hoặc lỗi từ phía đại lý.

(3) Trên cơ sở nghiên cứu lý luận, thực tiễn, kết hợp với các bài học kinh nghiệm từ các quốc gia trên thế giới, đề tài đã rút ra một số bài học về hoàn thiện việc tổ chức cung ứng dịch vụ hành chính công và thúc đẩy sự tham gia của khu vực tư nhân trong cung ứng dịch vụ hành chính công ở Việt Nam, cụ thể: (i) Đổi mới, hoàn thiện việc tổ chức cung ứng dịch vụ hành chính công cho Việt Nam trong giai đoạn tới thông qua việc tiếp tục hoàn thiện chức năng, nhiệm vụ của chính quyền các cấp; nâng cao chất lượng đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức, viên chức; cải cách mạnh mẽ thủ tục hành chính công theo hướng đơn giản, gọn nhẹ và công khai, minh bạch; ứng dụng công nghệ thông tin hiện đại trong cung ứng dịch vụ hành chính công; xây dựng chế tài xử lý nghiêm những cá nhân và tổ chức tuỳ tiện đặt ra các quy định trái pháp luật, trái thẩm quyền, gây khó khăn, phiền hà cho các đơn vị, tổ chức và người dân khi tiếp cận dịch vụ hành chính công nhằm nâng cao chất lượng, hiệu quả cung ứng dịch vụ hành chính công; xây dựng và đưa vào thực hiện các quy định về quyền được thông tin của người dân, tạo điều kiện để người dân tham gia, giám sát hoạt động của cơ quan cung ứng dịch vụ hành chính công. (ii) thúc đẩy sự tham gia của khu vực tư nhân trong cung ứng dịch vụ hành chính công ở Việt Nam thông qua việc : Cải cách tài chính công gắn với đổi mới tổ chức cung ứng dịch vụ hành chính công; các bộ, ngành, địa phương tiếp tục rà soát các dịch vụ hành chính công thuộc phạm vi quản lý để giao cho tư nhân, hiệp hội doanh nghiệp thực hiện cung ứng nhằm nâng cao tính minh bạch, tiết kiệm chi ngân sách và hiệu quả; tăng cường cơ chế tài chính ưu đãi, hỗ trợ đầu tư và hoạt động ban đầu cho doanh nghiệp tham gia cung ứng dịch vụ hành chính công nhằm tiến tới đạt được các chỉ tiêu phát triển nhóm đối tượng này phục vụ cho sự phát triển của nền kinh tế. Đối với lĩnh vực thuế, hải quan cần có chính sách ưu đãi như miễn, giảm thuế thu nhập cá nhân… để khuyến khích các doanh nghiệp và tổ chức xã hội có động lực tham gia cung ứng dịch vụ hành chính công./.