- Đơn vị chủ trì: Ban Phát triển Thị trường Tài chính

- Đại diện chủ nhiệm nhiệm vụ: ThS. Đinh Ngọc Linh

- Năm giao nhiệm vụ: 2019/Mã số: 2019-31

1. Tính cấp thiết của vấn đề nghiên cứu

Thị trường tài chính (TTTC) có vai trò rất quan trọng đối với nền kinh tế của mỗi quốc gia. Để đảm bảo cho sự phát triển bền vững, cần phải có một TTTC ổn định, hiệu quả, có thể thu hút nguồn vốn trong và ngoài nước phục vụ cho đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng, đẩy mạnh sản xuất - kinh doanh và hội nhập kinh tế quốc tế. Từ đầu thập niên 1990 đến nay, nhiều nước trên thế giới đã trải qua nhiều bất ổn tài chính và nhiều cuộc khủng hoảng tài chính khác nhau, với phạm vi, mức độ tác động và tần suất ngày càng tăng. Một nguyên nhân chủ yếu dẫn đến các bất ổn và khủng hoảng tài chính – tiền tệ xuất phát từ chính sự giám sát thị trường tài chính còn yếu kém.

Tại Việt Nam, năm 2011 bước vào thời kỳ chiến lược mới trong bối cảnh thế giới đang thay đổi rất nhanh, phức tạp và khó lường. Khủng hoảng tài chính và suy thoái kinh tế tại nhiều nước trên thế giới và suy giảm tăng trưởng kinh tế trong nước chưa chấm dứt, cùng với mức lạm phát cao, rủi ro tài chính - tiền tệ gia tăng, vấn đề giám sát thị trường tài chính ở Việt Nam trở nên bức thiết. Sự tham gia ngày càng nhiều của các chủ thể tham gia thị trường, của nhà đầu tư, sự xuất hiện ngày càng đa dạng các công cụ tài chính mới trên thị trường, xu hướng thành lập các tập đoàn tài chính hoạt động đa lĩnh vực (tài chính, ngân hàng, chứng khoán, bảo hiểm) một mặt đánh dấu sự phát triển thị trường, mặt khác nó tiềm ẩn rủi ro lớn khi thị trường đi quá giới hạn, mọi chủ thể cạnh tranh với nhau vì mục tiêu tối đa hóa lợi nhuận. An ninh tài chính là vấn đề trở thành mối quan tâm hàng đầu trong giai đoạn này. Trong Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội giai đoạn 2011 - 2020, Chiến lược phát triển thị trường chứng khoán, đề án tái cơ cấu hệ thống ngân hàng đều đưa ra mục tiêu, các nhóm giải pháp tăng cường giám sát tài chính, đảm bảo an ninh tài chính quốc gia.

Tuy nhiên, từ đó đến nay mặc dù quy mô thị trường tài chính đã từng bước mở rộng, nhưng phát triển thiếu tính ổn định, chưa thật sự bền vững do vẫn còn chịu nhiều rủi ro. Những yếu kém của TTTC, cùng sự yếu kém trong phát triển của bản thân TTTC có phần quan trọng xuất phát từ những bất cập, yếu kém trong công tác giám sát tài chính. Thực tiễn đó, đặt ra yêu cầu cần tiếp tục hoàn thiện công tác giám sát TTTC. Khi được quản lý và giám sát hiệu quả, thị trường tài chính sẽ phát triển với cơ cấu hoàn chỉnh, quy mô tăng nhanh, vận hành an toàn hơn, góp phần xây dựng nền tài chính quốc gia lành mạnh, an toàn tạo điều kiện thúc đẩy tăng trưởng kinh tế gắn với đổi mới mô hình tăng trưởng và tái cấu trúc nền kinh tế, giải quyết tốt các vấn đề an sinh xã hội. Xuất phát từ thực tiễn đó, đặt ra yêu cầu cần có nghiên cứu tập trung phân tích hiện trạng cơ chế giám sát thị trường tài chính Việt Nam giai đoạn 2011-2020, nhận diện rủi ro và thách thức đối với TTTC Việt Nam, những thách thức đặt ra cho công tác giám sát TTTC trong giai đoạn 2011-2020 và đưa ra khuyến nghị tăng cường hiệu quả giám sát TTTC Việt Nam trong thời gian tới. Vì vậy, việc lựa chọn chủ đề Giám sát thị trường tài chính nhằm đảm bảo mục tiêu an ninh tài chính quốc gia giai đoạn 2011-2020” để nghiên cứu là rất cần thiết trong bối cảnh thị trường tài chính hiện nay cần đẩy mạnh các công cụ giám sát mang tính hiệu quả, an toàn.

2. Mục tiêu nghiên cứu

Mục tiêu chung của nghiên cứu là phân tích thực trạng an toàn tài chính của TTTC, đồng thời phân tích chính sách giám sát TTTC trong mối quan hệ với an ninh tài chính quốc gia, trên cơ sở đó đưa ra hàm ý khuyến nghị nhằm tăng cường hiệu quả giám sát TTTC Việt Nam.

3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu của đề tài là giám sát thị trường tài chính nhằm đảm bảo mục tiêu an ninh tài chính quốc gia giai đoạn 2011-2020. Trong đó phạm vi nghiên cứu tập trung nghiên cứu hoạt động giám sát hệ thống các tổ chức tín dụng và công ty chứng khoán - đây là hai định chế cơ bản nhất trên thị trường tài chính Việt Nam. Giám sát thị trường tài chính là một phạm trù rất rộng, đề tài này tập trung nghiên cứu những vấn đề gắn liền với chức năng nhiệm vụ của cơ quan giám sát TTTC: hành lang pháp lý, phương thức giám sát TTTC, công cụ giám sát.

4. Kết quả nghiên cứu

(1) Đề tài đã khái quát được một số vấn đề giám sát thị trường tài chính trong mối quan hệ đảm bảo an ninh tài chính quốc gia: (i) Khái niệm giám sát thị trường tài chính, giám sát tài chính được hiểu là việc giám sát của Chính phủ đối với hoạt động của các định chế tài chính. Mục tiêu giám sát tài chính là phát hiện, ngăn ngừa và xử lý việc vi phạm các quy định hiện hành đối với khu vực tài chính và cuối cùng là duy trì ổn định trên TTTC. Giám sát thị trường tài chính được hiểu là việc kiểm tra, giám sát của Chính phủ đối với hoạt động của các định chế tài chính, đảm bảo an ninh tài chính của định chế tài chính và cuối cùng là đảm bảo cho thị trường tài chính hoạt động trôi chảy, ổn định. Là việc duy trì được sự ổn định và lành mạnh tài chính trong quá trình vận hành của thị trường và hoạt động của các định chế tài chính, trên cơ sở đó, giảm thiểu và hạn chế được rủi ro trên thị trường và hệ thống tài chính. (ii) Giám sát thị trường tài chính trong mối quan hệ với an ninh tài chính quốc gia. Tựu chung có thể hiểu là an ninh tài chính là một khái niệm cơ bản để chỉ một tình trạng tài chính ổn định, an toàn, vững mạnh và không bị khủng hoảng. An ninh tài chính là một thành phần của an ninh kinh tế, an ninh tài chính của thị trường tài chính là một thành phần chính của an ninh tài chính quốc gia. An ninh tài chính của từng bộ phận gắn liền với an ninh tài chính của toàn hệ thống, có mối quan hệ tương tác và phụ thuộc lẫn nhau. Khái niệm an ninh tài chính quốc gia được hiểu là một khái niệm chỉ tình trạng tài chính quốc gia nói chung ổn định, an toàn, vững mạnh và không bị khủng hoảng. (iii) Vai trò của giám sát thị trường tài chính. TTTC có vai trò quyết định trong phân bổ một cách hiệu quả các nguồn lực tài chính, nhưng bản thân TTTC cũng luôn chứa đựng những khiếm khuyết mang tính cố hữu và rủi ro luôn có thể phát sinh. Đó gọi là thất bại thị trường trên TTTC những thất bại thị trường trên TTTC như đã nêu trên chính là cơ sở khách quan để cơ quan giám sát thực hiện quản lý giám sát TTTC nhằm khắc phục và nâng cao hiệu quả phân bổ nguồn lực tài chính trong nền kinh tế. (iv) Mô hình giám sát thị trường tài chính: Trong quá trình phát triển, trên thế giới, có 4 mô hình cơ bản để giám sát toàn bộ các thị trường tài chính; bao gồm: Mô hình giám sát định chế; Mô hình giám sát chức năng; Mô hình giám sát lưỡng đỉnh; Mô hình giám sát hợp nhất. Mỗi mô hình có ưu điểm và hạn chế, rủi ro riêng, không có mô hình tối ưu vì sự phù hợp trong lựa chọn mô hình của từng nước phụ thuộc vào sự phát triển của thị trường tài chính, thể chế chính trị và đặc trưng của nền kinh tế nước đó. Tuy nhiên, dù áp dụng mô hình giám sát tài chính nào, các nước cũng đều cần xem xét đảm bảo đạt được ba mục tiêu với nguồn lực hiện có và chi phí tối ưu, đó là: Đảm bảo sự ổn định, vận hành thông suốt của toàn bộ thị trường tài chính và nền kinh tế; Đảm bảo sự lành mạnh, an toàn của các thể chế tài chính; Đảm bảo đạo đức kinh doanh thị trường tài chính và bảo vệ người tham gia thị trường. (v) Phương thức giám sát có thể coi là hệ thống phương pháp, hình thức, biện pháp mà các cơ quan giám sát sử dụng để tác động vào các định chế trên TTTC nhằm đạt được những mục tiêu và yêu cầu giám sát đã được đề ra. Tựu chung phương pháp giám sát định chế rài chính hiện nay được chia thành hai phương thức chủ yếu, đó là: Phương thức giám sát tuân thủ và Phương thức giám sát trên cơ sở rủi ro. (vi) Một số chuẩn mực quốc tế về giám sát thị trường tài chính. cho đến nay, về mặt pháp lý chưa có luật lệ chung thống nhất toàn cầu về giám sát các hoạt động của các định chế tài chính trên TTTC. Các tổ chức quốc tế như Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF), Ngân hàng thế giới (WB), các tổ chức mang tính hiệp hội như Ngân hàng thanh toán quốc tế (BIS), Hội đồng tiêu chuẩn kế toán quốc tế (IASB), Tổ chức Quốc tế các Ủy ban chứng khoán (IOSCO), các tổ chức xếp hạng tín nhiệm,… đưa ra, khuyến dụng các tiêu chuẩn/chuẩn mực/thông lệ tài chính quốc tế để các cơ quan giám sát của từng quốc gia.

(2) Đề tài đã phân tích đánh giá thực trạng giám sát thị trường tài chính Việt Nam nhằm đảm bảo mục tiêu an ninh tài chính quốc gia giai đoạn 2011-2020, tập trung chỉ ra những bất cập cũng như nguyên nhân chính dẫn tới bất cập trong hoạt động thanh tra, giám sát ngân hàng, chứng khoán ở Việt Nam. Từ đó cho thấy, mô hình giám sát định chế của Việt Nam hiện nay, nhờ sự chuyên môn hóa, các cơ quan giám sát có thể nắm bắt được một cách sâu sắc nhất các đặc điểm về hoạt động của đối tượng giám sát. Tuy nhiên với mô hình giám sát này, phần lớn các cơ quan giám sát chuyên ngành vừa thực hiện chức năng cấp phép, xây dựng cơ chế, chính sách, vừa thực hiện chức năng hướng dẫn, triển khai thực hiện cơ chế chính sách và kiêm luôn vai trò kiểm tra, thanh tra, giám sát, điều này dẫn tới xung đột về lợi ích, khiến hiệu quả và hiệu lực giám sát không cao như kỳ vọng. Đặc biệt, trong các văn bản pháp luật chưa có quy định ràng về quyền hạn và chức năng xử lý của từng cơ quan giám sát. Cùng với sự phát triển của khu vực tài chính, những nguồn luật trên thể hiện những bất cập, cần phải được bổ sung, làm mới nhằm đảm bảo hiệu quả hoạt động thanh tra giám sát. Cụ thể là: (i) Chưa có một luật thanh tra giám sát chuyên ngành quy định rõ hơn nữa chức năng, nhiệm vụ và cách thức hoạt động các các cơ quan giám sát. Và đặc biệt để làm rõ cơ chế phối hợp hoạt động và trao đổi thông tin giữa các cơ quan chủ chốt: NHNN, Bộ Tài chính, Bảo hiểm tiền gửi, và UBGSTCQG. (ii) Kiểm soát rủi ro các tập đoàn tài chính, cho đến nay, chưa có một quyết định rõ ràng cho phép một cơ quan có thẩm quyền tiến hành thanh tra các tập đoàn tài chính trên cơ sở hợp nhất. Mặc dù vậy, mô hình giám sát định chế mà Việt Nam đang áp dụng là phù hợp với Việt Nam trong giai đoạn hiện nay, vì các lý do sau: (i) Việt Nam là một quốc gia có hệ thống tài chính chưa thực sự phát triển; năng lực giám sát và hệ thống pháp luật liên quan đến hoạt động giám sát đang trong quá trình hoàn thiện, chưa thực sự đủ mạnh; (ii) Hệ thống các tổ chức tín dụng ngân hàng đang đóng vai trò chi phối trong hệ thống tài chính; (iii) Thực tiễn hiện nay, trên thế giới mô hình giám sát thể chế vẫn được nhiều nước áp dụng nhất, tiếp đến là mô hình giám sát hợp nhất và mô hình giám sát lưỡng đỉnh.

(3) Đề tài đã phân tích được kinh nghiệm trong giám sát thị trường tài chính đảm bảo an ninh tài chính quốc gia tại một số nước như Hàn Quốc, Nhật Bản, Thái Lan, Áo,... Từ đó đề tài nhận thấy trong giai đoạn hơn 10 năm trở lại đây, kể từ sau cuộc khủng hoảng tài chính 2008, một số quốc gia đã thay đổi hoàn toàn mô hình giám sát, trong đó phần lớn các quốc gia đã điều chỉnh mô hình giám sát hiện tại nhằm cải thiện việc giám sát ổn định tài chính, thêm vào chức năng giám sát an toàn vĩ mô và xử lý khủng hoảng, cũng như củng cố việc phối hợp giữa các cơ quan bên trong mô hình giám sát tài chính hiện có. Để thực hiện chính sách các quốc gia này đã điều chỉnh các quy định liên quan với giám sát vi mô, đồng thời đã trao thẩm quyền cho các cơ quan hiện có hoặc thành lập các cơ quan để thực thi các công cụ an toàn vĩ mô mới này bên cạnh các hoạt động khác. Các biện pháp giám sát đảm bảo an ninh tài chính của các định chế tài chính trung gian chủ yếu như giám sát đảm bảo an ninh tài chính của tổ chức ngân hàng; với thanh tra, giám sát thị trường chứng khoán; với giám sát an toàn tài chính của công ty chứng khoán (4) Trên cơ sở phân tích kinh nghiệm các nước và thực trạng Việt Nam, đề tài đưa ra một số hàm ý khuyến nghị giám sát thị trường tài chính Việt Nam nhằm đảm bảo mục tiêu an ninh tài chính quốc gia giai đoạn 2011-2020, cụ thể: (i) Nghiên cứu và có sự chuẩn bị chuyển đổi sang mô hình giám sát hợp nhất trong dài hạn. (ii) Hoàn thiện khung pháp lý nhằm tạo điều kiện cơ bản cho việc kiện toàn cơ chế giám sát thị trường tài chính nói chung. Cụ thể như đối với giám sát ngân hàng ban hành và áp dụng các chuẩn mực và thông lệ quốc tế về an toàn hoạt động ngân hàng theo Basel II và xây dựng định hướng cho việc áp dụng Basel III. Đối với giám sát chứng khoán cần tiếp tục hoàn thiện khuôn khổ pháp luật về chứng khoán và TTCK theo hướng quán triệt nguyên tắc quản lý thị trường mà Tổ chức quốc tế các Ủy ban chứng khoán (IOSCO) đã khuyến nghị, đồng thời phải phù hợp với đặc điểm tình hình của Việt Nam theo xu hướng phát triển và hội nhập. Thêm vào đó, cần chuẩn hóa việc lập báo cáo tài chính của các định chế tài chính, tuân theo những chuẩn mực kế toán Việt Nam và hướng tới việc tuân theo chuẩn mức kế toán quốc tế của IFRS. (iii) Đổi mới phương pháp giám sát. Phương pháp giám sát theo rủi ro cũng đã dần được đưa vào áp dụng, tuy nhiên trong thời gian tới Việt Nam cũng cần có những đổi mới về phương pháp giám sát theo hướng tiến tới phương pháp giám sát dựa trên rủi ro. Quy trình giám sát cũng cần phải có sự kết hợp của hai bộ phận chính là giám sát từ xa và thanh tra tại chỗ của các cơ quan chức năng. (iv) Nâng cao hiệu lực quản lý giám sát. Thực tiễn và kinh nghiệm quốc tế ở các phần trên cho thấy, với các quy định, khung pháp lý sẵn có cần có cần xây dựng cơ chế phát hiện vi phạm để và chế tài xử phạt nghiêm minh. Những biện pháp mạnh rất cần thiết được đưa ra để hạn chế những rủi ro từ một định chế tài chính cụ thể, từ đó có thể gây ra rủi ro trên toàn hệ thống. (v) Hiện đại hóa, điện tử hóa hạ tầng công nghệ cho công tác quản lý giám sát. Hệ thống công nghệ thông tin này phải đáp ứng các tiêu chí cơ bản gồm tính kịp thờit, tính hiệu quả sử dụng và tính hiệu quả chia sẻ. (vi) Tích cực phát triển nguồn nhân lực phục vụ công tác giám sát thị trường cả về chiều rộng và chiều sâu. (vii) Năng cao năng lực quản trị, điều hành của các định chế tài chính Việt Nam. Theo kinh nghiệm quốc tế, đề tài đề xuất cơ quan quản lý giám sát DNBH yêu cầu các DNBH thống nhất xây dựng mô hình quản trị rủi ro 3 vòng ngự tuyến./.