- Đơn vị chủ trì: Ban Chính sách Tài chính công

- Chủ nhiệm nhiệm vụ: ThS. Nguyễn Thị Thu

- Năm giao nhiệm vụ: 2019/Mã số: 2019-12

1. Tính cấp thiết của vấn đề nghiên cứu

Việt Nam bước vào giai đoạn 2016 - 2020 trong bối cảnh đất nước đã có kinh nghiệm trên 20 năm huy động vốn tài trợ cho phát triển từ cộng dồng quốc tế. Với sự lớn mạnh về quy mô nền kinh tế, cải thiện thu nhập trên đầu người nên từ giữa giai đoạn 2011 - 2015, các nhà tài trợ đã đặt vấn đề Việt Nam đủ điều kiện trưởng thành và “tốt nghiệp” đối với các nguồn vốn hỗ trợ phát triển. Các nhà tài trợ viện trợ không hoàn lại lên kế hoạch dần rút lui khỏi Việt Nam để chuyển sang các địa bàn khác có ưu tiên cao hơn. Đồng thời, điều kiện vay vốn từ các nhà tài trợ cũng dần chuyển sang các mức kém ưu đãi hơn. Từ quốc gia nhận viện trợ trong những năm 90 của thế kỷ trước Việt Nam đã chuyển dần sang vị thế của nước đối tác; quan hệ của Chính phủ Việt Nam với cộng đồng nhà tài trợ từ năm 2013 đã chuyển sang quan hệ đối tác về chính sách, cùng phấn đấu vì các mục tiêu phát triển chung.

Song song với việc cải thiện khả năng tiếp cận và hấp thụ vốn huy động từ nước ngoài cho đầu tư phát triển, nợ công của Việt Nam trong giai đoạn 2011 - 2015 đã tăng khá nhanh, đạt mức 62,2% GDP vào cuối năm 2015. Nhiệm vụ thách thức đặt ra đối với Bộ Tài chính trong bối cảnh này là cùng lúc phải đảm bảo yêu cầu huy động vốn trong và ngoài nước cho phát triển, đồng thời vẫn đảm bảo duy trì mức nợ công dưới ngưỡng Quốc hội quy định, với cơ cấu hợp lý, đảm bảo giảm thiểu các rủi ro vay nợ.

Việc thu hút và sử dụng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) được thực hiện theo Quyết định số 251/QĐ-TTg ngày 17/2/2016 của thủ tướng Chính phủ phê duyệt Đề án định hướng thu hút, quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA và vay ưu đãi giai đoạn 2016 - 2020. Quyết định này được coi là khung khổ chiến lược hướng dẫn các cơ quan của Việt Nam và đối tác phát triển về những lĩnh vực ưu tiên huy động và sử dụng vốn cũng như tổng nhu cầu về vốn ODA và vay ưu đãi (gọi chung là vốn vay nước ngoài) cần thiết để đảm bảo các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội 5 năm 2016 - 2020. Tuy nhiên, sau gần hai năm triển khai, dưới áp lực nợ công và bội chi ngân sách tăng cao, Thủ tướng Chính phủ đã chỉ đạo Bộ Kế hoạch và Đầu tư cập nhật lại Định hướng thu hút và sử dụng vốn ODA và vay ưu đãi giai đoạn 2016 - 2020; đồng thời chỉ đạo Bộ Tài chính xây dựng hạn mức vay nợ ODA và vốn vay ưu đãi quốc gia cho giai doạn 2018 - 2020 và định hướng sau năm 2020 để gắn nội dung huy động vốn vay trong trung hạn với khả năng trả nợ và làm căn cứ xác định số vốn ODA và vốn vay ưu đãi được huy động trong thời gian tới. Ngoài ra, Nghị quyết số 07 - NQ/TW tháng 11/2016 về “Chủ trương, giải pháp cơ cấu lại ngân sách nhà nước (NSNN), quản lý nợ công để bảo đảm nền tài chính quốc gia an toàn, bền vững” đã đặt ra mục tiêu tổng thể “Cơ cấu lại NSNN và quản lý nợ công theo hướng bảo đảm nền tài chính quốc gia an toàn, bền vững, góp phần ổn định kinh tế vĩ mô; tăng cường huy động, quản lý, phân bổ và sử dụng có hiệu quả các nguồn lực tài chính, thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội, thực hiện tốt các nhiệm vụ phát triển văn hoá, con người, bảo đảm an sinh xã hội, tăng cường phúc lợi xã hội, bảo vệ môi trường, ứng phó với biến đổi khí hậu, bảo đảm quốc phòng, an ninh và hội nhập quốc tế, góp phần nâng cao vị thế và uy tín của nước ta trong khu vực và trên thế giới”.

Việc trở thành nước đang phát triển có mức thu nhập trung bình, khả năng tiếp cận vốn vay nước ngoài ưu đãi của Việt Nam sẽ giảm dần và sớm chấm dứt, dẫn đến lãi suất trung bình của nợ công trong trung hạn tăng lên, nợ nước ngoài của chính phủ tăng, từ đó khiến Việt Nam phải đứng trước rủi ro tỉ giá cao hơn nếu thương mại quốc tế giảm mạnh hoặc thị trường tín dụng đóng băng như đã từng xảy ra trong giai đoạn 2008 - 2009. Chính vì vậy, việc nghiên cứu đánh giá hiệu quả sử dụng vốn ODA trong giai đoạn 2011 - 2017 là thực sự cần thiết, từ đó đề xuất các định hướng chính sách và giải pháp quản lý, góp phần tăng cường quản lý các nguồn vốn vay nợ, đảm bảo việc sử dụng vốn đáp ứng các yêu cầu quản lý Nhà nước, phù hợp với các định hướng chính sách vay nợ trong bối cảnh Việt Nam trở thành quốc gia thu nhập trung bình và yêu cầu quản lý nợ công bền vững, hiệu quả.

2. Mục tiêu nghiên cứu

Đánh giá hiệu quả sử dụng vốn ODA thời kỳ 2011 - 2017, cụ thể đánh giá tác động tới tăng trưởng kinh tế vĩ mô, đến lao động việc làm và một số lĩnh vực, ngành nghề quan trọng. Trên cơ sở phân tích những kết quả đạt được, hạn chế tồn tại cùng với kinh nghiệm quốc tế về quản lý và sử dụng vốn ODA, đề tài sẽ đưa ra các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng vốn ODA góp phần tăng cường đảm bảo bền vững nợ công, an toàn tài chính - ngân sách.

3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu: ODA, hiệu quả sử dụng vốn ODA.

Phạm vi nghiên cứu: Phân tích, đánh giá các số liệu trên cơ sở tình hình thực hiện các chương trình dự án ODA trong giai đoạn 2011 - 2017.

4. Kết quả nghiên cứu

(1) Đề tài đã hệ thống hóa những vấn đề lý luận về ODA, hiệu quả sử dụng ODA và các chỉ tiêu đánh giá hiệu quả sử dụng vốn ODA. Đánh giá hiệu quả sử dụng vốn ODA trên góc độ vi mô bao gồm các nhóm chỉ tiêu: Chỉ tiêu giá trị hiện tại ròng NPV, Chỉ tiêu tỷ suất nội hoàn IRR (tỷ lệ hoàn vốn nội bộ), Chỉ tiêu giá trị hiện tại hàng năm AV, Chỉ tiêu tỷ số lợi ích - chi phí BCR, Chỉ số độ nhạy e. Đánh giá hiệu quả sử dụng vốn ODA trên góc độ vĩ mô: Đánh giá hiệu quả sử dụng vốn ODA theo nhóm chỉ tiêu: Tỷ trọng ODA trong GDP, Tỷ trọng ODA trong đầu tư phát triển; Đánh giá hiệu quả sử dụng vốn ODA theo phương pháp mô hình: Mô hình Vectơ tự hồi quy VAR, Hàm phản ứng đẩy (impulse responses function), Mô hình CGE...

(2) Đề tài nghiên cứu kinh nghiệm các nước về sử dụng vốn ODA trên cơ sở đó rút ra một số bài học cho Việt Nam, cụ thể: Đảm bảo tính chủ động trong tiếp nhận, quản lý và sử dụng ODA; Có cơ chế theo dõi, giám sát chặt chẽ các dự án ODA; Tăng cường công tác phân cấp trong quản lý ODA; Thận trọng tiếp nhận các nguồn vay ODA; Các chương trình, dự án ODA phải được cân đối trong một kế hoạch chung của quốc gia, của cơ quan chủ quản và đơn vị thụ hưởng chương trình, dự án cho mục tiêu quốc gia đề ra.

(3) Đề tài đã đánh giá tình hình chung về sử dụng ODA ở Việt Nam. Theo đó, giai đoạn từ năm 1993 - 2018, Việt Nam đã ký kết trên 86 tỷ USD vốn ODA và vốn vay ưu đãi. Lũy kế giải ngân đạt 62,8 tỷ USD, bằng 72,9% tổng số vốn vay ODA và vốn vay ưu đãi đã ký kết. Theo Bộ Kế hoạch đầu tư, giai đoạn 1993 - 2015, tổng vốn ODA cam kết của các nhà tài trợ đạt khoảng 78,195 tỷ USD. Chính phủ Việt Nam và các nhà tài trợ đã ký kết các điều ước quốc tế cụ thể về ODA trên cơ sở các chương trình, dự án được các bên thông qua đạt trên 72,798 tỷ USD, trong đó vốn ODA và vốn vay ưu đãi đạt 65,333 tỷ USD và chiếm khoảng 89,74% vốn ODA không hoàn lại đạt 7,465 ỷ USD và chiếm khoảng 10,26%. Số vốn ký kết này là điều kiện quan trọng để các cơ quan Việt Nam tổ chức thực hiện, quản lý và giải ngân nguồn vốn ODA trong khuôn khổ các chương trình dự án cụ thể. Giai đoạn Việt Nam trở thành nước đang phát triển có mức thu nhập trung bình (2011 - 2015), tỷ lệ giải ngân/ký kết có nhiều tiến triển 88,84% so với tỷ lệ trung bình 72,83% của cả giai đoạn 1993 - 2015. Sang giai đoạn 2016 - 2018, để kịp tiến độ giải ngân, Quyết định số 251/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Đề án "Định hướng thu hút, quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA và vốn vay ưu đãi” đã dự báo tốc độ giải ngân thời kỳ 2016 - 2020 khoảng 26 - 30 tỷ USD, đạt bình quân 5 - 6 tỷ USD/năm. Thực tế, năm 2016 giải ngân 3.695 tỷ USD, năm 2017 giải ngân đạt 2,490 tỷ USD, tuy nhiên tổng giải ngân giai đoạn 2016 - 2017 vẫn thấp hơn kế hoạch. Tỷ lệ giải ngân tại Việt Nam giảm từ mức cao 23,1% năm 2014 xuống còn 11,2% trong năm 2018, trong khi tỷ lệ giải ngân toàn cầu của Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB) và Ngân hàng Thế giới (WB) năm 2018 lần lượt là 21% và 20,2%.

(4) Đề tài đã đánh giá hiệu quả sử dụng vốn ODA ở Việt Nam. Về mặt kinh tế, nguồn vốn ODA được đánh giá đã góp phần tác động tích cực vào sự nghiệp phát triển kinh tế - xã hội đất nước. Trong giai đoạn 1993 - 2015, GDP của Việt Nam tăng từ 13,2 tỷ USD (năm 1993) lên 114 tỷ USD (năm 2010), 193 tỷ USD (năm 2015) và trên 200 tỷ USD từ 2016 đến nay. Tỷ trọng ODA trong GDP trung bình 3,6% trong giai đoạn 1993 - 2015. Bước sang giai đoạn là quốc gia đang phát triển có mức thu nhập trung bình, tỷ trọng ODA/GDP có xu hướng thấp hơn (trung bình 2,86% giai đoạn 2010 - 2015), và chỉ chiếm trung bình 1,39% giai đoạn 2016 - 2018. Tuy nhiên, xét về tổng thể ODA vẫn là nguồn vốn quan trọng để thúc đẩy phát triển kinh tế.

Giai đoạn 2010 - 2015, tỷ trọng ODA trong tổng đầu tư phát triển toàn xã hội giảm xuống 8,8% (so với tỷ lệ 10,3% của toàn thời kỳ 1993 - 2015) và đến năm 2016, tỷ lệ này là 5%. Tương tự, tỷ trọng ODA so với vốn đầu tư từ khu vực nhà nước giảm từ 26% trong thời kỳ 1993 - 2000 xuống 19% giai đoạn 2001 - 2010 và 18% giai đoạn 2011 - 2018, năm 2017 tỷ lệ này xuống thấp chỉ còn 9%. Tuy nhiên, tỷ lệ này vẫn rất có ý nghĩa trong bối cảnh ngân sách dành cho đầu tư phát triển của Việt Nam vẫn còn hạn hẹp và đang có xu hướng giảm tỷ trọng trong GDP trong khi nhu cầu phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội lại rất lớn.

Qua sử dụng mô hình VECM cho thấy, ODA có tác động tích cực đến tăng trưởng kinh tế trong dài hạn với độ trễ là 2, còn trong ngắn hạn chưa tìm thấy tác động của ODA đến tăng trưởng kinh tế. Kết quả sử dụng mô hình ARDL nghiên cứu tác động của ODA đến chỉ số con người ở Việt Nam trong giai đoạn 1993 - 2018 cho thấy, nguồn vốn ODA có tác động tích cực đến chỉ số con người cả trong dài hạn và ngắn hạn. Trong đó, hiệu ứng trong dài hạn (0,032016) lớn hơn hiệu ứng trong ngắn hạn (0,027814), hay trong dài hạn, với 1% tăng lên của vốn ODA thì chỉ số con người tăng khoảng 0,032%. Do đó, có thể thấy nguồn vốn ODA trong thời gian qua có vai trò quan trọng trong phát triển con người. Điều này có thể giải thích bởi nguồn vốn ODA thường được sử dụng để đầu tư cho cơ sở hạ tầng trong lĩnh vực giáo dục, y tế, nước sạch, môi trường... từ đó góp phần nâng cao chất lượng sống của con người.

(5) Trên cơ sở kết quả nghiên cứu thực nghiệm và những hạn chế, tồn tại, đề tài đã đề xuất một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng vốn ODA ở Việt Nam.

Một là, hoàn thiện chính sách quản lý nợ công theo hướng: Tiếp tục kiểm soát chặt chẽ các chỉ tiêu nợ trong giới hạn cho phép; Tiếp tục tái cơ cấu nợ công; tiếp tục thúc đẩy phát triển thị trường vốn trong nước cả về chiều sâu và chiều rộng.

Hai là, đẩy nhanh tiến độ giải ngân nguồn vốn ODA thông qua một số giải pháp như: Bồi thường, giải phóng mặt bằng và tái định cư ở các dự án ODA phải được thực hiện nhanh chóng và thỏa đáng; Tiếp tục thúc đẩy việc hài hoà hoá các quy định, thủ tục giữa Chính phủ Việt Nam và các nhà tài trợ; Tăng cường trao đổi, chia sẻ thông tin giữa Bộ Tài chính và các Nhà tài trợ thông qua Nhóm đối tác cũng như các kênh khác nhằm kịp thời thảo luận và giải quyết các vấn đề phát sinh. Khuyến khích các bên tham gia nghiên cứu thiết lập các tiểu nhóm theo lĩnh vực cải cách và bao gồm đơn vị chủ trì phía Việt Nam và các nhà tài trợ quan tâm; Nâng cao sự phối hợp, điều phối trong quá trình giám sát, theo dõi dự án giữa phía Bộ Tài chính và các nhà tài trợ.

Ba là, hoàn thiện hệ thống đánh giá các dự án ODA. Hoạt động đánh giá dự án cần được thể chế hoá nội bộ theo hướng tăng cường đánh giá giữa kỳ và đánh giá kết thúc; cần xây dựng đội ngũ cán bộ có đủ kiến thức và kỹ năng về theo dõi, đánh giá để có thể hỗ trợ các dự án cũng như phối hợp cùng các nhà tài trợ trong việc thực hiện nhiệm vụ này; Những dự án lớn cần chủ động phối hợp với các đơn vị liên quan tiến hành đánh giá hiện trạng ban đầu sau khi dự án được phê duyệt, bắt đầu đi vào hoạt động để đảm bảo có những điều chỉnh kịp thời trong thiết kế của dự án (nếu cần) và đồng thời để thu thập các thông tin phản ánh hiện trạng làm cơ sở cho việc đánh giá hiệu quả và tác động của dự án sau này;

Bốn là, nâng cao năng lực thẩm định các chương trình, dự án ODA. Để thực hiện giải pháp này, các cơ quan quản lý nợ nước ngoài cần phối hợp và xây dựng các chỉ tiêu về mặt kỹ thuật, tài chính, kinh tế - xã hội theo hướng phù hợp với thông lệ quốc tế, phù hợp với điều kiện kinh tế quốc gia để làm cơ sở thẩm định các chương trình, dự án sử dụng nguồn vốn nợ nước ngoài. Đối với các Bộ, ngành, địa phương và đặc biệt là các doanh nghiệp cần chủ động lựa chọn các dự án có tính khả thi cao về mặt kỹ thuật và kinh tế để đầu tư, chủ động phối hợp chặt chẽ với các nhà đầu tư nước ngoài trong suốt quá trình vay vốn, sử dụng vốn

Năm là, nâng cao chất lượng quy hoạch các dự án ODA. cần phân biệt những điểm khác nhau giữa quá trình quy hoạch các chương trình, dự án sử dụng nguồn vốn ODA với các chương trình dự án sử dụng nguồn vốn trong nước. Các chương trình, dự án trước khi đưa vào diện quy hoạch, cần phải trải qua giai đoạn tiền thẩm định về mặt kỹ thuật và tài chính cũng như tổ chức thực hiện nhằm đảm bảo nguyên tắc: khi kết nối với mục tiêu tài trợ thì chương trình, dự án đó có thể thực hiện được ngay. Quy hoạch cần cân đối giữa các chương trình, dự án không có khả năng hoàn vốn trực tiếp với các chương trình, dự án có khả năng hoàn vốn trực tiếp nhằm tạo thế cân bằng trong trả nợ, đây cũng được coi là giải pháp nhằm duy trì ổn định các chỉ số nợ nước ngoài của Việt Nam trong giai đoạn tới.

Sáu là, tăng cường tính minh bạch và tiếp cận thông tin dự án ODA. Việc sử dụng nguồn vốn ODA chỉ có thể hiệu quả hơn khi tính minh bạch và trách nhiệm giải trình trong hoạt động sử dụng nguồn vốn ODA để đảm bảo mục tiêu đề ra. Việc tăng cường tính minh bạch phải đi đôi với tăng cường trách nhiệm giải trình của các cấp chính quyền địa phương phải được quy định rõ ràng bằng pháp luật và cơ chế thích hợp.

Bảy là, triển khai duy tu, bảo dưỡng sau dự án ODA. Cần phải duy trì công năng các dự án ODA, triển khai công tác duy tu bảo dưỡng nhằm nâng cao chất lượng và tuổi thọ trung bình. Nguồn vốn chi thường xuyên từ ngân sách cho duy tu bảo dưỡng các công trình đầu tư cần phải được tăng cường.

Tám là, xây dựng cơ chế tăng cường sự tham gia của người dân vào dự án ODA. Khi các dự án chuyển giao kết quả, các nhà quản lý, người dân hưởng lợi cùng nhận bàn giao, chịu trách nhiệm và giám sát hoạt động. Đồng thời, cần thiết kế các hoạt động kiểm tra, giám sát các dự án ODA từ trung ương xuống địa phương có sự tham gia của người dân. Bên cạnh đó, hướng đi để khu vực tư nhận tiếp cận ODA là hoàn toàn đúng đắn./.