- Đơn vị chủ trì: Ban Kinh tế vĩ mô và Dự báo

- Chủ nhiệm nhiệm vụ: Vũ Thị Huyền Trang

- Năm giao nhiệm vụ: 2019/Mã số: 2019-03

1. Tính cấp thiết của vấn đề nghiên cứu

Vấn đề sử dụng vốn từ ngân sách nhà nước (NSNN) cho các mục tiêu kinh tế - xã hội (KT-XH) có hiệu quả hay không có ý nghĩa rất quan trọng đối với phát triển kinh tế quốc gia. Một địa phương sử dụng nguồn vốn NSNN hiệu quả sẽ đem lại nhiều tích cực cho phát triển kinh tế riêng của địa phương đó, đồng thời về lâu dài có thể là nguồn thu thuế ổn định cho NSNN, làm giảm gánh nặng chi NSNN và làm đất nước ngày càng giàu mạnh. Trong điều kiện Việt Nam đang tiến hành cải cách và tái cơ cấu trên diện rộng ở nhiều lĩnh vực quan trọng thì vai trò, hiệu quả, chất lượng của kinh tế địa phương, đặc biệt là hiệu quả trong sử dụng vốn đầu tư công giữ vị trí trọng yếu trong việc đảm bảo thành công của công cuộc cải cách kinh tế nói chung và tái cơ cấu NSNN nói riêng.

Trong bối cảnh quá trình phân cấp ngân sách đang diễn ra mạnh mẽ, các trách nhiệm thu và chi tiêu được phân bổ cho cả chính phủ trung ương và chính quyền địa phương. Trong giai đoạn 1997 - 2002, tỷ trọng huy động số thu ngân sách của chính quyền địa phương trong tổng NSNN hợp nhất là 25%, năm 2004 là khoảng 30%. Về phân chia gánh nặng chi tiêu, từ tỷ lệ 35% năm 1992, ngân sách các tỉnh đã chiếm 43,3% tổng ngân sách năm 1998 và 47,7% năm 2002. Việt Nam đã ở “vào vị trí những nước phân cấp cao, chính quyền địa phương đã có thể đạt được một số kết quả cung ứng dịch vụ công đáng mong đợi, nếu họ có khả năng quản lý ngân sách hiệu quả” (Phạm Lan Hương, 2004). Theo quy định của Luật NSNN năm 2002, trong các khoản chi thuộc trách nhiệm của chính quyền địa phương, bên cạnh chi thường xuyên còn có các khoản chi đầu tư phát triển (ĐTPT), gồm chi đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng KT-XH do địa phương quản lý và chi đầu tư, hỗ trợ cho các doanh nghiệp, các tổ chức kinh tế, các tổ chức tài chính của Nhà nước theo quy định của pháp luật. Cũng theo quy định của luật này, để huy động nguồn lực tài trợ cho chi tiêu, chính quyền địa phương được sử dụng nhiều nguồn thu khác nhau, trong đó có những nguồn địa phương thu và hưởng 100%, nguồn địa phương thu và phân chia theo tỷ lệ phần trăm (%) với ngân sách trung ương (NSTW), nguồn thu bổ sung từ NSTW cho địa phương, cùng các nguồn khác như trái phiếu địa phương, quỹ phát triển đô thị,… Từ những quy định về trách nhiệm thu - chi ngân sách nói trên, nhu cầu huy động đủ nguồn lực và phân chia nguồn lực một cách hợp lý, đảm bảo tài trợ cho hạ tầng và các dịch vụ công của địa phương là một thách thức đối với tất cả các tỉnh thành. Chính vì lẽ đó, các địa phương vẫn dựa nhiều vào vốn ngân sách trung ương cho thực hiện các mục tiêu KT-XH.

Trong vài năm gần đây, công bằng thu chi ngân sách địa phương (NSĐP) đã trở thành chủ đề tranh luận khi gánh nặng thu NSNN đều dồn lên vai 13 tỉnh, thành phố có số điều tiết về NSTW, còn phần lớn các địa phương còn lại đều trong tình trạng thu không đủ chi nên phải nhận bổ sung cân đối từ NSTW, thậm chí với quy mô bổ sung cân đối rất lớn. Thực trạng này đã kéo dài trong nhiều năm, dẫn tới tình trạng nhiều địa phương phụ thuộc vào ngân sách trung ương, thiếu chủ động trong tăng thu NSNN, đặc biệt là hiệu quả chi NSNN không cao, lãng phí.

Như vậy có thể thấy, phân cấp chi cho NSĐP nhưng công tác phân bổ chi chưa đúng mục tiêu, chưa hiệu quả đã làm giảm chất lượng của việc sử dụng vốn NSNN từ đó cho thấy cần làm rõ các vấn đề liên quan đến sử dụng vốn NSNN ở các địa phương, đánh giá thực chất hiệu quả của việc sử dụng vốn cũng như vai trò cụ thể của từng khoản chi cho các mục tiêu kinh tế, xã hội địa phương. Xuất phát từ vai trò của chi NSĐP đối với tăng trưởng và giảm nghèo cũng như xem xét tính hiệu quả của đối với lĩnh vực này thì việc nghiên cứu đề tài “Đánh giá cơ cấu chi ngân sách địa phương đối với tăng trưởng và giảm nghèo ở các tỉnh đồng bằng sông Hồng” là cần thiết, có ý nghĩa khoa học và thực tiễn.

2. Mục tiêu nghiên cứu của đề tài

Nghiên cứu đánh giá thực trạng phân bổ chi NSĐP ở các tỉnh ĐBSH, mối quan hệ giữa phân bổ cơ cấu chi NSĐP với tăng trưởng và giảm nghèo ở các tỉnh ĐBSH và đề xuất giải pháp, kiến nghị nhằm nâng cao hiệu quả phân bổ chi NSĐP.

3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu: Tổng chi NSĐP, chi thường xuyên, chi đầu tư phát triển: căn cứ vào từng mô hình và nội dung phân tích cụ thể, đối tượng về chi NSĐP có thể là tốc độ tăng qui mô chi hoặc cơ cấu của nội dung chi tương ứng so với tổng chi; tăng trưởng kinh tế địa phương và nghèo là tỷ lệ nghèo theo chuẩn nghèo quốc gia tương ứng với từng địa phương. Các ngành, lĩnh vực tập trung phân tích, đánh giá gồm: 3 khu vực kinh tế lớn là nông lâm thủy sản, công nghiệp - xây dựng và dịch vụ; các ngành, lĩnh vực gồm công nghiệp chế biến chế tạo, nông nghiệp, xây dựng - kinh doanh bất động sản, thương mại và dịch vụ ăn uống, y tế, giáo dục.

Phạm vi nghiên cứu: Phân tích thực trạng và đánh giá các mối quan hệ về chi NSĐP cho tăng trưởng kinh tế và giảm nghèo giai đoạn 2010 - 2017 ở các tỉnh, thành phố vùng ĐBSH. Một số nội dung, đề tài cố gắng cập nhật số liệu mới nhất (năm 2018) nhưng đều đảm bảo tính nhất quán trong tương quan so sánh khi phân tích, đánh giá.

4. Phương pháp nghiên cứu

Đề tài sử dụng phương pháp phân tích thống kê và phân tích định lượng thông qua mô hình dữ liệu bảng với bộ dữ liệu chéo và SPSS để đánh giá mức độ ảnh hưởng của cơ cấu chi NSNN tới tăng trưởng và giảm nghèo.

Một số thước đo, khái niệm cụ thể:

Tổng sản phẩm trên địa bàn (GRDP): Là toàn bộ kết quả cuối cùng của các hoạt động sản xuất của tất cả các đơn vị thường trú trong nền kinh tế của tỉnh trong một thời kỳ nhất định (thường là 1 năm); phản ánh các mối quan hệ trong quá trình sản xuất, phân phối thu nhập, sử dụng cuối cùng sản phẩm hàng hóa và dịch vụ trong nền kinh tế địa phương. Từ các góc độ khác nhau, GRDP được tính theo ba phương pháp khác nhau (Phương pháp sản xuất, phương pháp sử dụng cuối cùng và phương pháp thu nhập).

GRDP của 11 địa phương vùng ĐBSH được tính theo giá so sánh năm 2010. Trong đó: Tổng sản phẩm vùng ĐBSH theo giá năm 2010 = Tổng GRDP từng địa phương theo giá năm 2010. Cơ cấu kinh tế vùng bằng tỷ lệ % của giá trị sản xuất của từng khu vực tương ứng so cho tổng sản phẩm của cả vùng.

Chi NSĐP là Tổng chi theo quyết toán chi NSNN được Quốc hội phê duyệt tương ứng với từng địa phương.

5. Kết quả nghiên cứu

(1) Chi NSĐP có vai trò quan trọng đối với kinh tế xã hội địa phương, thể hiện (i) duy trì sự hoạt động thường xuyên của cơ quan quản lý nhà nước, (ii) đảm bảo thực hiện các nhiệm vụ chi phát triển KT-XH, an ninh, quốc phòng... một cách tối ưu trong phạm vi địa phương, (iii) có liên quan trực tiếp tới ổn định, bền vững của ngân sách quốc gia, nâng cao tính trách nhiệm và giải trình của cơ quan quản lý địa phương trong việc sử dụng vốn chi từ NSNN. Bên cạnh đó, chi NSĐP cũng là kênh quan trọng hỗ trợ giảm nghèo một cách trực tiếp và gián tiếp thông qua tăng trưởng kinh tế và các chương trình giảm nghèo.

(2) Đồng bằng sông Hồng là vùng có tiềm năng và nhiều lợi thế vượt trội về tài nguyên, điều kiện tự nhiên, vị trí địa lý, con người... thuận lợi cho phát triển KT-XH. Căn cứ vào mục tiêu, kế hoạch phát triển kinh tế của Vùng và từng địa phương giai đoạn 2011 - 2020 cho thấy, Vùng chú trọng phát triển đồng đều cả về công nghiệp - xây dựng và dịch vụ với cơ cấu khoảng 45 - 48% GDP. Với định hướng này, hầu hết các địa phương trong vùng đều tập trung đẩy mạnh tốc độ tăng trưởng khu vực công nghiệp - xây dựng. Về chuyển dịch cơ cấu kinh tế thì mỗi địa phương trong vùng tùy thuộc vào lợi thế, tiềm năng đặc trưng đã đặt ra kế hoạch và mục tiêu chuyển dịch cơ cấu kinh tế khác nhau: Nhiều địa phương trong vùng như Hải Dương, Hải Phòng, Hưng Yên, Hà Nam duy trì cơ cấu kinh tế theo hướng giảm tỷ trọng nông nghiệp và tăng tỷ trọng công nghiệp - xây dựng; một số địa phương khác đặt mục tiêu chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hướng tập trung vào công nghiệp - xây dựng với tỷ trọng trong GDP tương đối cao như Bắc Ninh, Vĩnh Phúc. Riêng Thái Bình, Nam Định, mặc dù cơ cấu kinh tế tập trung chủ yếu vào khu vực công nghiệp - dịch vụ nhưng vẫn chú trọng phát triển khu vực nông lâm thủy sản.

(3) Trong giai đoạn 2011 - 2018, vùng ĐBSH đã đạt được những kết quả tích cực trong tăng trưởng kinh tế, chuyển dịch cơ cấu kinh tế và giảm nghèo. Qui mô kinh tế ngày càng lớn và chiếm tỷ trọng cao trong qui mô GDP cả nước; tỷ trọng các khu vực kinh tế chuyển dịch theo đúng định hướng và hướng sự phát triển vào các ngành là lợi thế của vùng, địa phương. Chi NSĐP của vùng cũng đã từng bước đúng mục tiêu và định hướng, giúp cho quá trình chuyển dịch cơ cấu kinh tế của vùng đạt được kết quả khả quan, trong đó, ngành công nghiệp đang vươn lên phát triển khá nhanh, chiếm tỷ trọng tương đối cao trong cơ cấu kinh tế của vùng và trở thành động lực chính của tăng trưởng kinh tế. Tuy vậy, kết quả tăng trưởng kinh tế của vùng vẫn tồn tại một số vấn đề như tăng trưởng kinh tế còn dựa nhiều vào vốn, cơ cấu kinh tế chuyển dịch còn chậm, khu vực dịch vụ chưa tạo được sự chuyển biến rõ nét, chi cho giáo dục đào tạo là khoản chi chiếm tỷ trọng tương đối cao nhưng đóng góp trong GDP khá thấp, mức độ phát triển kinh tế trong vùng không đồng đều, hầu hết qui mô kinh tế của hầu hết các địa phương trong vùng còn khá nhỏ.

(4) Để đánh giá ảnh hưởng của chi NSĐP tới tăng trưởng và giảm nghèo vùng ĐBSH, nghiên cứu sử dụng dữ liệu bảng với chuỗi số liệu theo năm, giai đoạn 2010 - 2017 ở 11 địa phương vùng ĐBSH. Dữ liệu bảng là sự kết hợp giữa dữ liệu chéo và dữ liệu chuỗi thời gian, nên nó có nhiều ưu điểm hơn dữ liệu chuỗi thời gian trong phân tích và đánh giá. Phân tích thống kê mô tả dữ liệu cho thấy, cơ cấu kinh tế theo khu vực và theo ngành công nghiệp chế biến chế tạo ở vùng là khá phân tán, còn cơ cấu kinh tế ở một số ngành như y tế, thương mại bán lẻ, giáo dục là tương đối đồng nhất ở các địa phương. Trong khi đó, cơ cấu chi thường xuyên, chi ĐTPT và cơ cấu chi theo ngành trong vùng là khá nhất quán giữa các địa phương.

(5) Để đánh giá hiệu quả của chi NSNN tới tăng trưởng kinh tế và giảm nghèo tại vùng ĐBSH, nghiên cứu sử dụng Mô hình dữ liệu bảng, gồm 2 định dạng là FEM (mô hình hiệu ứng cố định), REM (mô hình hiệu ứng ngẫu nhiên). Mô hình đánh giá tập trung xem xét các ảnh hưởng của (i) Tổng chi ĐTPT và chi thường xuyên tới tăng trưởng kinh tế; (ii) Tốc độ tăng chi ĐTPT và chi thường xuyên tới tăng trưởng kinh tế theo khu vực; (iii) Tổng chi ĐTPT và chi thường xuyên đối với cơ cấu kinh tế theo khu vực và cơ cấu kinh tế theo ngành/lĩnh vực; (iv) Cơ cấu chi NSĐP cho ngành, lĩnh vực đối với cơ cấu kinh tế theo ngành, lĩnh vực. Kết quả phân tích cho thấy:

(i) Chi ĐTPT có ảnh hưởng tích cực tới tăng trưởng kinh tế địa phương, trong khi chi thường xuyên lại gây cản trở, thể hiện thông qua tính phi hiệu quả trong chi thường xuyên ở một số địa phương như Hà Nam, Hà Nội, Hải Phòng, Bắc Ninh. Tốc độ tăng chi thường xuyên và tăng chi ĐTPT đều phi hiệu quả đối với tăng trưởng kinh tế theo khu vực, trừ tốc độ tăng chi ĐTPT đối với tăng trưởng kinh tế khu vực công nghiệp - xây dựng, trong đó, tính phi hiệu quả đối với tăng trưởng cả ba khu vực kinh tế đối với Bắc Ninh, Hải Dương, Ninh Bình; đối với Vĩnh Phúc, Quảng Ninh, Hải Phòng tính phi hiệu quả đối với tăng trưởng khu vực dịch vụ và hiệu quả đối với tăng trưởng khu vực công nghiệp - xây dựng, và ngược lại đối với Thái Bình, Nam Định.

(ii) Tổng chi ĐTPT và chi thường xuyên có hiệu quả tích cực đối với chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hướng tăng tỷ trọng khu vực dịch vụ, công nghiệp - xây dựng và ngành công nghiệp chế biến chế tạo, đồng thời giảm tỷ trọng khu vực nông lâm thủy sản và các ngành khác trong GDP. Trong đó, đảm bảo hiệu quả tích cực đối với chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo đúng định hướng đối với cả 3 khu vực kinh tế ở các địa phương như Bắc Ninh, Hà Nam, Vĩnh Phúc, Hà Nội.

(iii) Cơ cấu chi NSĐP cho các lĩnh vực sự nghiệp kinh tế, y tế, có ảnh hưởng tích cực tới chuyển dịch cơ cấu khu vực nông lâm thủy sản và dịch vụ, trong khi cơ cấu chi cho các lĩnh vực giáo dục, quản lý nhà nước an ninh quốc phòng có ảnh hưởng tích cực tới chuyển dịch cơ cấu các ngành công nghiệp xây dựng. Bên cạnh đó, cơ cấu chi NSĐP cho giáo dục, quản lý nhà nước, an ninh quốc phòng và đảm bảo xã hội có ảnh hưởng tích cực tới cơ cấu các ngành công nghiệp chế biến chế tạo; cơ cấu chi NSĐP cho sự nghiệp kinh tế có ảnh hưởng tốt đối với các ngành thương mại, bất động sản - xây dựng. Xem xét theo địa phương cho thấy, cơ cấu chi cho ngành, lĩnh vực tại Hà Nội, Thái Bình, Nam Định, Bắc Ninh góp phần đảm bảo chuyển dịch cơ cấu kinh tế địa phương theo đúng định hướng, trong khi các tỉnh như Quảng Ninh, Hải Phòng thì chưa đem lại hiệu quả chuyển dịch cơ cấu khu vực công nghiệp - xây dựng theo đúng định hướng. Riêng một số tỉnh như Hà Nam, Hải Dương, Ninh Bình và Hưng Yên thì cơ cấu chi là phi hiệu quả đối với giảm tỷ trọng ngành nông lâm thủy sản.

(iv) Đối với giảm nghèo, chi ĐTPT và chi thường xuyên cho các ngành, lĩnh vực, trừ lĩnh vực y tế có hiệu quả giảm nghèo tích cực. Tuy nhiên, về mặt cơ cấu chi thì cơ cấu chi cho các lĩnh vực như quản lý nhà nước và y tế có tác động tốt đối với giảm nghèo, trong khi cơ cấu chi cho giáo dục và cơ cấu chi đảm bảo xã hội là phi hiệu quả đối với giảm nghèo. Một số địa phương có hiệu quả chi NSĐP giảm nghèo tốt là Hà Nội, Hải Phòng, Quảng Ninh, Bắc Ninh.

(v) Để nâng cao hiệu quả chi NSĐP cho tăng trưởng và giảm nghèo vùng ĐBSH, các địa phương cần tập trung thực hiện một số giải pháp như: (1) Xem xét tăng tỷ trọng chi ĐTPT trong tổng chi NSĐP; (2) Điều chỉnh lại qui mô chi NSĐP nói chung, cơ cấu chi NSĐP cho từng khu vực, từng ngành, lĩnh vực đảm bảo phù hợp với từng địa phương; (3) Nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác giáo dục đào tạo, nhất là chất lượng đào tạo nguồn nhân lực; (4) Nâng cao chất lượng của chi quản lý nhà nước, y tế và chi đảm bảo xã hội./.