Hoàn thiện chế độ quản lý tài sản công - Giải pháp đấu tranh phòng, chống “nhóm trục lợi” dựa trên “quan hệ thân hữu”

Việt Nam đã xác lập tương đối đầy đủ các nguyên tắc quản lý tài sản công so với thông lệ quốc tế. Những yếu kém của quản lý tài sản công chủ yếu phát sinh từ một số quy định pháp luật chưa đủ rõ, tổ chức bộ máy và cách thức thực hiện quyền tài sản công có những bất cập. Vì vậy, trong thời gian tới cần tập trung vào một số giải pháp cơ bản sau đây:

Xác lập quyền tài sản công

Nội dung các quyền chiếm hữu, sử dụng và định đoạt đối với từng tài sản công phải được thể chế hóa đầy đủ và rõ ràng hơn. Hiến pháp năm 2013 quy định tài sản công thuộc sở hữu toàn dân, nhưng chưa có định nghĩa, tính chất và đặc điểm của sở hữu toàn dân một cách rõ ràng. Vì vậy, vẫn còn những cách hiểu khác nhau khi đứng trước câu hỏi: Toàn thể người dân hay Nhà nước là chủ sở hữu trên thực tế của tài sản công?

Rõ ràng, Nhà nước Việt Nam thực hiện quyền của chủ sở hữu trên thực tế đối với tài sản công. Vấn đề quan trọng hơn là phải hoàn thiện hệ thống quy định của pháp luật để làm rõ nội dung, chủ thể và cách thức thực hiện quyền tài sản công nhằm bảo đảm đúng và hiệu quả vai trò của tài sản công trong quá trình cải cách thể chế kinh tế thị trường.

Hiện nay, nội dung các quyền chiếm hữu, sử dụng và định đoạt mới được phân định có tính nguyên tắc, đơn giản và áp dụng chung cho mọi loại tài sản tại Bộ luật Dân sự, chưa kể đến việc quy định khái niệm quyền tài sản chưa hợp lý. Đối với tài sản công, hệ thống các quyền tài sản chưa được quy định rạch ròi, thường đan xen, lẫn lộn giữa quyền chiếm hữu và quyền sử dụng; quy định về quyền định đoạt thường không rõ hoặc không đầy đủ, thiếu cụ thể, nhất là các tài sản công tham gia giao dịch thị trường, đầu tư vào sản xuất, kinh doanh hoặc giao các doanh nghiệp quản lý, sử dụng.

Vì vậy, hệ thống pháp luật phải được rà soát, sửa đổi, bổ sung và hoàn thiện căn bản để quy định rõ ràng, cụ thể và chi tiết hơn các nội dung quyền chiếm hữu, quyền định đoạt và quyền sử dụng đối với từng tài sản công trong phạm vi toàn bộ nền kinh tế. Nội dung chi tiết của các quyền tài sản công cũng là tiền đề đặc biệt quan trọng để thiết kế các quy định về chủ thể và phương thức thực hiện các quyền này.

Xác lập chủ thể thực hiện quyền tài sản công

Mỗi tài sản công phải có chủ thể định đoạt, chiếm hữu và sử dụng rõ ràng và chịu trách nhiệm giải trình cao về việc thực hiện các quyền đó. Đối với loại tài sản nhà nước tại các cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp công lập, Luật Quản lý, sử dụng tài sản công hiện nay đã xác lập nguyên tắc: Mọi tài sản công đều phải được Nhà nước giao quyền quản lý, quyền sử dụng và các hình thức trao quyền khác. Kế thừa, phát triển nguyên tắc này và trên cơ sở nội dung quyền tài sản nêu trên, cần xác định rõ ai là người có quyền định đoạt, chiếm hữu hay sử dụng một tài sản công cụ thể. Nói cách khác, không để xảy ra tình trạng “vô chủ” trong toàn bộ vòng đời tồn tại của bất kỳ một tài sản công nào. Việc xác định này sẽ phụ thuộc tính chất, quy mô và giá trị của tài sản công, nhưng cần quán triệt nguyên tắc xác lập quyền phải gắn với trách nhiệm. Mọi quyết định liên quan đến thực thi quyền tài sản, trước hết là quyền chiếm hữu và quyền định đoạt tài sản công, phải có trách nhiệm giải trình rõ ràng.

Hiện nay, việc quản lý tài sản công (thực chất là quyền chiếm hữu) chủ yếu do các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện bằng cơ chế phân công, phân cấp, theo đó, có những quyền do một cơ quan thực hiện, có những quyền do nhiều cơ quan cùng thực hiện (cùng chịu trách nhiệm). Việc không rõ đầu mối chịu trách nhiệm như vậy cần được chấm dứt trong một cơ chế quản lý quyền tài sản công theo thông lệ của nền kinh tế thị trường hiện đại, đầy đủ.

Đăng ký tài sản công

Quản lý tài sản công trên cơ sở xây dựng hệ thống cơ sở dữ liệu về toàn bộ các tài sản công của Việt Nam một cách tập trung, thống nhất, chính xác, cập nhật và công khai hóa. Ở Việt Nam hiện nay, dữ liệu về tài sản công đã hình thành nhưng không đầy đủ, thiếu thống nhất, độ tin cậy thấp, khó tiếp cận, phân tán ở nhiều cơ quan, tổ chức ở Trung ương và địa phương. Điều này ảnh hưởng xấu đến công tác quản lý tài sản công và chắc chắn làm giảm hiệu quả của tài sản công đối với nền kinh tế. Vì vậy, cần thiết phải xây dựng một hệ thống cơ sở dữ liệu thống nhất và tập trung toàn bộ các tài sản công ở tất cả các lĩnh vực, các địa phương trong cả nước. Hệ thống cơ sở dữ liệu này do một cơ quan/tổ chức/đầu mối có thẩm quyền xây dựng, quản lý, cập nhật và công bố công khai theo các cách thức dễ dàng tiếp cận nhất cho mọi người dân.

Nhiều nước trên thế giới đã thành lập cơ quan đăng ký tài sản công của quốc gia (The National Asset Register) để làm chức năng đầu mối dữ liệu thống nhất và tập trung này. Cơ quan này thường nằm trong cơ cấu tổ chức Bộ Tài chính thuộc Chính phủ. Ở Việt Nam, số liệu và tình hình quản lý vốn và tài sản nhà nước ở các bộ, ngành, địa phương được báo cáo định kỳ về Bộ Tài chính. Vì vậy, sự cần thiết của việc thành lập một cơ quan đăng ký tài sản công cần tiếp tục được nghiên cứu làm rõ cho giai đoạn lâu dài, còn trong thời gian trước mắt Bộ Tài chính (có thể là Cục Quản lý công sản) tiếp tục đảm nhận chức năng quản lý dữ liệu thống nhất về tài sản công ở Việt Nam theo các yêu cầu sau:

1- Xây dựng, quản lý, vận hành và công bố công khai danh mục chi tiết của toàn bộ các tài sản công của Việt Nam. Dữ liệu về từng tài sản công ít nhất phải bao gồm những nội dung sau: Tên gọi, giá trị, cơ quan/tổ chức/cá nhân có quyền định đoạt, chiếm hữu, sử dụng, đối tượng hưởng lợi hoặc đối tượng phục vụ của tài sản.

2- Dữ liệu phải cập nhật, chính xác, tin cậy. Có thống kê theo năm để thấy được sự tăng, giảm giá trị hoặc thay đổi trạng thái vật lý. Tài sản công được phân loại theo cách thức khoa học và thông lệ quốc tế.

3- Nguồn số liệu là từ báo cáo của các bộ, ngành, địa phương.

Đầu vào của Cơ sở dữ liệu quốc gia về tài sản công là báo cáo của các bộ, ngành, địa phương. Vì vậy, các bộ, ngành, địa phương cũng phải xây dựng, quản lý, vận hành và công bố dữ liệu của tất cả các tài sản công do mình quản lý với yêu cầu tương tự như Cơ sở dữ liệu quốc gia. Sự thống nhất giữa các hệ thống dữ liệu này ở thời điểm nhất định là một trong những tiêu chí để đánh giá tính phù hợp, thống nhất và độ tin cậy của chúng. Ở đây, việc bảo đảm trách nhiệm báo cáo đúng và kịp thời là điều kiện bắt buộc.

Phân loại, định giá tài sản công

Tài sản công phải được phân loại, đánh giá, định giá theo nguyên tắc thị trường và tích hợp vào Cơ sở dữ liệu quốc gia về tài sản công.

Phân loại tài sản

Phân loại tài sản trong danh mục tài sản công là rất quan trọng để thiết lập một danh mục đầu tư tài sản công, quản lý được các tài sản công; tạo cơ sở vững chắc cho việc xác định giá trị cũng như tính toán hiệu quả sử dụng tài sản công. Theo kinh nghiệm quốc tế, việc phân loại tài sản công nên thống nhất với phân loại tài sản như khu vực tư nhân.

Ở nước ta, pháp luật về tài sản(1) cơ bản không có sự phân biệt giữa tài sản công và tài sản thuộc sở hữu tư nhân. Tuy nhiên, cần có thêm việc phân loại theo mục đích và vai trò của tài sản công để sau này có sự theo dõi, đánh giá hiệu quả các tài sản này cũng như của công tác quản lý tài sản công. Cụ thể là cần phân định những tài sản đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp; tài sản giao các cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp công lập quản lý, sử dụng để phục vụ chức năng, nhiệm vụ của mình. Trong nhóm tài sản công giao cho khu vực hành chính, sự nghiệp, có thể tiếp tục phân chia thành nhóm cơ quan quản lý nhà nước thuần túy và nhóm đơn vị sự nghiệp công lập.

Định giá tài sản

Định giá tài sản hay xác định giá trị của tài sản là tiền đề để quản lý tài sản công theo nguyên tắc thị trường; tạo điều kiện nâng cao hiệu quả quản lý, kiểm soát được các chi phí cũng như rủi ro phát sinh từ việc chiếm hữu, sử dụng và định đoạt tài sản công. Tài sản công được định giá đúng sẽ là cơ sở để sau này có thể nhìn nhận chính xác hiệu quả của chúng đối với nền kinh tế, từ đó có điều chỉnh chính sách phù hợp.

Kinh nghiệm quốc tế đã chỉ ra, mọi tài sản công phải được định giá và để phản ánh đúng giá trị thì cần định giá theo giá thị trường. Tuy nhiên, cũng có những tài sản khó xác định giá thị trường bởi không có hoặc có rất ít giao dịch thị trường để làm cơ sở định giá. Khi đó cần có những phương thức phù hợp (chẳng hạn phương pháp quy đổi và thông qua các tổ chức định giá chuyên nghiệp, uy tín) để xác định đúng giá trị của tài sản công.

Ở Việt Nam hiện nay vẫn còn nhiều loại tài sản công chưa được định giá chính thức, kể cả những tài sản đã giao cho các cơ quan bộ, ngành, địa phương, doanh nghiệp quản lý sử dụng như tài nguyên, khoáng sản, đất đai. Đối với những tài sản đã được định giá thì phần lớn cũng chưa được định giá theo giá thị trường. Điển hình là toàn bộ tài sản công đầu tư vào các DNNN tổ chức dưới hình thức công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên đều là giá trị sổ sách, không phải giá trị thị trường, làm cho hạch toán chi phí không phản ánh đúng hao phí nguồn lực của các doanh nghiệp này, vừa gây méo mó thị trường, vừa không thể đánh giá đúng hiệu quả sử dụng tài sản công tại doanh nghiệp.

Vì vậy, muốn có một hệ thống quyền tài sản công hoàn chỉnh và đầy đủ ở Việt Nam thì toàn bộ tài sản công phải được định giá (theo cơ chế thị trường) và tích hợp vào cơ sở dữ liệu quốc gia về tài sản công đã nêu trên. Về nguyên tắc, việc định giá đối với toàn bộ tài sản công đã có cơ sở để thực hiện vì danh mục tài sản công theo quy định của Hiến pháp(2) đều thuộc danh mục tài sản do Nhà nước định giá.

Phân bổ tài sản công

Nâng cao hiệu quả quản lý tài sản công bằng việc thiết lập và vận hành cơ chế quản lý danh mục đầu tư tài sản công. Để nâng cao hiệu quả, thông lệ tốt trên thế giới đã chỉ ra, quản lý tài sản công cần áp dụng các nguyên tắc tương tự như quản lý tài sản của khu vực tư nhân. Một trong những công cụ quan trọng để đạt được mục tiêu này là xây dựng danh mục đầu tư của tài sản công. Quản lý danh mục đầu tư tài sản công là phương  pháp quản lý tài sản khoa học, có nhiều điểm tương đồng với quản lý danh mục đầu tư trong các ngành kinh doanh; giúp Nhà nước nắm được thực trạng hiệu quả của các tài sản công để từ đó có các quyết định điều chỉnh, tái cấu trúc tài sản công, phân bổ tài sản công vào các ngành, lĩnh vực có hiệu quả hơn của nền kinh tế cho phù hợp với mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội trong từng thời kỳ.

Trên khía cạnh quản lý tài sản, quản lý danh mục đầu tư tài sản giúp trả lời được câu hỏi: Tài sản công cần được đầu tư vào đâu và nên giao cho đối tượng nào thực hiện quyền chiếm hữu, định đoạt hay sử dụng nhằm đạt được mục tiêu cao nhất với chi phí và rủi ro thấp nhất.

Trong điều kiện Việt Nam, việc quản lý tài sản công theo danh mục đầu tư nên được phân chia thành các nhóm: 1- Bảo đảm hoạt động quản lý hành chính nhà nước; 2- Cung cấp dịch vụ công; 3- Đầu tư sản xuất, kinh doanh tại các doanh nghiệp. Trong từng nhóm tài sản sẽ có các tiêu chí đánh giá hiệu quả riêng cho phù hợp, trên cơ sở đó, xây dựng các kế hoạch hoặc chiến lược tái cơ cấu tài sản công trong từng thời kỳ.

Bộ máy quản lý tài sản công

Bộ máy thực hiện quyền quản lý tài sản công phải chuyên nghiệp, chuyên trách. Thông lệ chung là thành lập các tổ chức chuyên trách, chuyên nghiệp để quản lý tài sản công ở cả cấp trung ương và địa phương với trách nhiệm giải trình ở mức cao nhất. Tổ chức này có thể do Nhà nước hoặc ủy quyền cho tư nhân hoặc cộng đồng điều hành, nhưng yêu cầu căn bản và tiên quyết là phải “độc lập” về lợi ích với các chủ thể được nhận quyền sử dụng và hưởng lợi từ tài sản công. Mục đích của cơ chế này nhằm tránh tình trạng một chủ thể vừa là người quản lý tài sản công, vừa có chức năng chủ đầu tư tài sản công vào các ngành, lĩnh vực của nền kinh tế; bảo đảm việc phân bổ tài sản công phải khách quan, bình đẳng, hiệu quả.

Ở Việt Nam, quy mô tài sản công còn rất lớn, nằm ở hầu hết các ngành, lĩnh vực của nền kinh tế. Chuyên nghiệp hóa tổ chức quản lý tài sản công là xu thế tất yếu và cần thực hiện, tuy nhiên trong điều kiện hiện nay khó có thể giao một cơ quan/tổ chức quản lý thống nhất và tập trung toàn bộ tài sản công mà nên theo danh mục đầu tư của tài sản công như đã trình bày nêu trên. Cụ thể là:

1- Đối với tài sản công tại khối cơ quan hành chính nhà nước: Tiếp tục hoàn thiện tổ chức và cơ chế hoạt động của cơ quan quản lý công sản như hiện nay (Cục Quản lý công sản của Bộ Tài chính ở cấp trung ương), tiến tới tách cơ quan này thành cơ quan độc lập, kể cả tính tới việc hình thành công ty quản lý công sản như một số nước đã thực hiện.

2- Đối với tài sản công tại khối cung cấp dịch vụ công và đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại các doanh nghiệp: Cần khẩn trương hoàn thiện cơ cấu tổ chức và hoạt động của đơn vị chuyên trách thực hiện quyền và nghĩa vụ của chủ sở hữu nhà nước đối với vốn và tài sản nhà nước đã đầu tư vào các doanh nghiệp ở cả cấp trung ương và địa phương theo nguyên tắc độc lập, chuyên nghiệp và tách hoàn toàn khỏi chức năng quản lý hành chính nhà nước.

Kết luận

“Nhóm trục lợi” dựa trên “quan hệ thân hữu” là hiện tượng mới phát sinh, với diễn biến phức tạp, có cấu trúc và các cơ chế vận động đặc thù, gây nhiều hậu quả nghiêm trọng cho sự phát triển đất nước nên cần được nghiên cứu, phân tích và đánh giá kỹ lưỡng. Nhiều chuyên gia đã cảnh báo trong nền kinh tế thị trường, mặc dù có sự cạnh tranh giữa các “nhóm lợi ích” thì các “nhóm trục lợi” là những nhóm có tiềm năng kinh tế mạnh và “quan hệ thân hữu” lâu bền hơn cả với người có chức, có quyền, nên thường có nhiều lợi thế tác động lên quá trình hoạch định chính sách hoặc giành các hợp đồng dự án đầu tư công. Đặc biệt, trong bối cảnh Việt Nam, khi mà pháp luật về “vận động hành lang” chưa đầy đủ và chặt chẽ, sự chi phối của các “nhóm trục lợi” dựa trên “quan hệ thân hữu” sẽ xâm hại nghiêm trọng đến lợi ích của các nhóm khác trong xã hội. Ảnh hưởng ghê gớm nhất của các “nhóm trục lợi” dựa trên quan hệ thân hữu là gây thiệt hại lớn về tài sản, từ đó hủy hoại niềm tin của công dân và các giá trị đạo đức xã hội, ảnh hưởng lâu dài đến sự tồn vong của chế độ(3).

Do đó, đấu tranh phòng, chống “nhóm trục lợi” dựa trên “quan hệ thân hữu” là nhiệm vụ quan trọng liên quan đến sự tồn vong của chế độ. Cần dựa trên những kết quả nghiên cứu, phân tích và đánh giá khách quan, khoa học về “nhóm trục lợi” dựa trên “quan hệ thân hữu” thì mới có các biện pháp phòng, chống hiệu quả./.

------------------------------
(1) Tiêu chuẩn số 12 Quyết định số 219/2008/QĐ-BTC, ngày 31-12-2008
(2) Đất đai, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, nguồn lợi ở vùng biển, vùng trời, tài nguyên thiên nhiên khác và các tài sản do Nhà nước đầu tư, quản lý.
(3) Xem: Nguyễn Hữu Đễ: “Tác động của các nhóm lợi ích đến việc ban hành chính sách”, Tạp chí Khoa học xã hội Việt Nam, 12(85), 2014.

Theo Tapchicongsan.org.vn