- Đơn vị chủ trì: Viện Chiến lược và Chính sách tài chính

- Chủ nhiệm nhiệm vụ: Ban Chính sách tài chính công

- Năm giao nhiệm vụ: 2018/Mã số: 2018-36

1. Tính cấp thiết của vấn đề nghiên cứu

Trong hai thập kỷ qua, xu hướng phi tập trung hóa về tài khóa đã diễn ra mạnh mẽ ở nhiều nước. Các chính quyền địa phương được phân cấp về thu, chi ngân sách nhà nước cùng với cơ chế điều tiết, bổ sung ngân sách, còn một số nước lại phân cấp quyền vay nợ cho chính quyền địa phương nhằm tạo sự chủ động trong huy động các nguồn lực để cung cấp các dịch vụ và hạ tầng thiết yếu tốt hơn, hiệu quả hơn. Tuy nhiên, phân cấp ngân sách vừa mang tính tích cực vừa có tính hạn chế, bởi nếu được quản lý tốt, phân cấp ngân sách có thể tăng cường chất lượng dịch vụ công, nhờ đó tăng hiệu quả sử dụng ngân sách, cũng như kết quả đầu ra của nền kinh tế - xã hội; ngược lại không được quản lý tốt thì sẽ có thể làm cho hoạt động quản lý ngân sách yếu kém, chính sách tài khóa không hiệu quả, giảm tính minh bạch và khả năng giải trình ngân sách, tăng tình trạng tham nhũng. Trên thực tế, quá trình phân cấp ngân sách được thông qua bốn trụ cột, đó là phân cấp thu, chi ngân sách, cơ chế điều tiết, bổ sung (hay chuyển nhượng) và phân cấp quyền được vay nợ, qua đó đã giải phóng được sức sáng tạo và tiềm lực tại địa phương thông qua những cách thức mới trong việc cung cấp dịch vụ cho người dân nhờ quản lý hiệu quả. Tuy nhiên cũng có một số nước khác, quá trình phân cấp ngân sách lại làm giảm chất lượng dịch vụ công, nảy sinh tham nhũng và kém minh bạch về ngân sách.

Phân cấp quyền vay nợ cho địa phương là một cấu thành trong quá trình phân cấp ngân sách và được mong đợi sẽ mang lại hiệu quả trong cung cấp dịch vụ công, tăng cường tính minh bạch và trách nhiệm giải trình. Tuy nhiên, thực tiễn tại một số nước đang phát triển lại không như vậy. Một số địa phương với quyền lực trong tay đã lợi dụng để tăng vay nợ, làm xói mòn nguồn thu từ thuế, phí của địa phương và xuất hiện nguy cơ vỡ nợ. Tính minh bạch và trách nhiệm giải trình ngân sách của địa phương cũng trở nên yếu kém hơn. Do vậy, vấn đề phân cấp vay nợ cho chính quyền địa phương cần phụ thuộc vào điều kiện thực tế của mỗi nước.

Ở Việt Nam, phân cấp quản lý ngân sách đã diễn ra mạnh mẽ nhưng thận trọng và là một phần của cải cách hành chính nhà nước. Đặc biệt là từ khi ban hành Luật Ngân sách nhà nước năm 2002 và Luật Ngân sách nhà nước năm 2015. Các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương đã được trao quyền vay nợ với giới hạn nợ và phạm vi vay nợ được luật hóa. Tuy nhiên, thực tế hoạt động vay nợ của chính quyền địa phương còn rất khiêm tốn, chỉ tập trung ở các tỉnh, thành phố lớn, trong khi nhu cầu vốn cho đầu tư phát triển ở các tỉnh đều rất cao. Do vậy, việc nghiên cứu khảo sát nợ chính quyền địa phương ở một số tỉnh là thực sự cần thiết.

2. Mục tiêu nghiên cứu

Trên cơ sở nghiên cứu, khảo sát thực tế, đề tài đề xuất các giải pháp nhằm quản lý nợ chính quyền địa phương hiệu quả.

3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu: Nợ chính quyền địa phương.

Phạm vi nghiên cứu: Đề tài sẽ tập trung phân tích nợ chính quyền địa phương, cụ thể như sau:

Nội dung nghiên cứu: Tập trung phân tích, đánh giá thực trạng quy định pháp luật về quản lý nợ chính quyền địa phương và kết quả nợ chính quyền địa phương; chỉ ra các kết quả tích cực, cũng như những hạn chế, thách thức và vấn đề đặt ra. Từ đó đề tài đề xuất giải pháp về quản lý nợ chính quyền địa phương.

Thời gian nghiên cứu: Đánh giá, phân tích nợ chính quyền địa phương giai đoạn 2004 - 2017 và đề xuất giải pháp trong thời gian tới.

Không gian nghiên cứu: Nghiên cứu kinh nghiệm các tổ chức quốc tế, các nước và Việt Nam, có khảo sát một số tỉnh về quản lý nợ chính quyền dịa phương.

4. Kết quả nghiên cứu

(1) Đề tài đã hệ thống hóa được những vấn đề lý luận cơ bản về nợ chính quyền địa phương bao gồm các nội dung như khái niệm, đặc điểm, vai trò, sự cần thiết, các nhân tố ảnh hưởng tới nợ chính quyền địa phương, hình thức vay nợ chính quyền địa phương, quan hệ giữa nợ giữa chính quyền trung ương và địa phương, giới hạn nợ chính quyền địa phương, cơ cấu nguồn tài trợ, quản lý nợ.

(2) Đề tài đã nghiên cứu kinh nghiệm các nước về nợ chính quyền địa phương, qua đó cho thấy việc quy định giới hạn nợ chính quyền địa phương nhằm kiểm soát nợ cũng như tránh được những rủi ro về nợ, đảm bảo ổn định kinh tế, chính trị của địa phương nói riêng và quốc gia nói chung. Tuy nhiên không phải tất cả các nước đều quy định cụ thể về giới hạn nợ cho từng địa phương. Thực tế, giới hạn nợ chính quyền địa phương được thể hiện thông qua các hình thức: (i) Không quy định giới hạn nợ chính quyền địa phương; (ii) Giới hạn nợ chính quyền địa phương được hình thành thông qua cơ chế thỏa thuận; (iii) Quy định giới hạn nợ chính quyền địa phương trong các văn bản pháp quy; (iv) Quy định các giới hạn nợ chính quyền địa phương hằng năm.

Theo nguyên tắc, khi chính quyền địa phương vay nợ thì phải tự cân đối ngân sách và chính quyền trung ương không chịu trách nhiệm trước những rủi ro về nợ. Tuy nhiên, thực tế nghiên cứu quan hệ về nợ giữa chính quyền trung ương và địa phương cho thấy một số xu hướng sau: (i) Việc vay nợ của chính quyền địa phương tương đối độc lập với chính quyền trung ương. Trung ương không can thiệp vào vay nợ của địa phương. Chính quyền địa phương được vay nợ theo quy định của Luật; (ii) Chính quyền cấp bang hoặc trung ương sẽ chịu trách nhiệm thanh toán các khoản nợ khi chính quyền địa phương không trả được nợ; (iii) Việc địa phương vỡ nợ thì trung ương trả nợ thay không được đề cập đến, nhưng trên thực tế thì khi địa phương không trả được nợ thì chính quyền trung ương sẽ trả nợ thay.

Bên cạnh đó về cơ cấu nguồn tài trợ cho nợ chính quyền địa phương, các nước thường sử dụng hình thức phát hành trái phiếu hoặc vay ngân hàng để tài trợ cho nợ chính quyền địa phương. Một số nước cho phép chính quyền địa phương được vay nợ nước ngoài.

(3) Đề tài đã phân tích, đánh giá thực trạng nợ chính quyền địa phương ở Việt Nam trên các mặt về thể chế chính sách và tổ chức thực hiện quản lý nợ. Về cơ bản, các quy định quản lý nợ chính quyền địa phương trong thời gian qua đã tạo lập được khung pháp lý cho hoạt động quản lý nợ địa phương, giúp các địa phương có căn cứ để thực hiện việc huy động vốn cho nhu cầu đầu tư phát triển ở địa phương. Số lượng vốn huy động cho ngân sách địa phương ngày càng tăng và các hình thức huy động phong phú hơn. Tuy nhiên, công tác quản lý nợ chính quyền địa phương còn một số vấn đề: (i) Thẩm quyền vay nợ của chính quyền địa phương cần được làm rõ hơn, đảm bảo tính thống nhất giữa Luật Ngân sách nhà nước, Luật Quản lý nợ công, Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân; (ii) Thực quyền về hạn mức vay nợ của ngân sách địa phương bị giới hạn bởi quy định về bội chi ngân sách địa phương nên đối với các tỉnh, thành phố phát triển thì giới hạn vay nợ trên thực tế bị hạn chế; (iii) Hình thức và công cụ vạy nợ mặc dù không bị giới hạn (trừ vay nước ngoài), nhưng trên thực tế triển khai và sử dụng, các hình thức vay nợ còn gặp nhiều khó khăn do địa phương phải xây dựng đề án và trình qua nhiều cấp; (iv) Công tác theo dõi và quản lý nợ chính quyền địa phương còn lúng túng do chưa có cơ quan đầu mối quản lý nên việc theo dõi, kiểm chứng số liệu, cũng như công tác báo cáo còn một số bất cập.

(4) Đề tài đã đề xuất các giải pháp về quản lý nợ chính quyền địa phương nhằm đảm bảo việc huy động, sử dụng và quản lý nợ hiệu quả trên cơ sở xem xét bối cảnh, tình hình và dự báo nợ. Cụ thể: (i) Hoàn thiện thể chế về quản lý nợ ngân sách địa phương, xây dựng quy chế quản lý và cơ chế kiểm soát, giám sát đối với các khoản vay của ngân sách địa phương để đảm bảo từng bước hiện đại hóa và phù hợp với thông lệ quốc tế. Chính phủ cần sớm xây dựng, ban hành nghị định hướng dẫn cụ thể về quản lý nợ ngân sách địa phương theo tinh thần Luật Quản lý nợ công số 20/2017/QH14; (ii) Quản lý thông tin về nợ chính quyền địa phương; (iii) Tăng cường giám sát quản lý nợ chính quyền địa phương; (iv) Đẩy mạnh công tác kiểm tra, thanh tra nợ chính quyền địa phương; (v) Nâng cao năng lực, hiệu lực kiểm toán nợ chính quyền địa phương.