- Đơn vị chủ trì: Ban Chính sách tài chính công

- Chủ nhiệm nhiệm vụ: ThS. Phạm Thị Phương Hoa

- Năm giao nhiệm vụ: 2018/Mã số: 2018-09

1. Tính cấp thiết của vấn đề nghiên cứu

Đảng và Nhà nước đã nhất quán quan điểm xem giáo dục và đào tạo là quốc sách hàng đầu. Quan điểm này được thể hiện xuyên suốt trong các văn kiện của Đảng. Nghị quyết Trung ương 8, (khóa XI) khẳng định: “Giáo dục và đào tạo là quốc sách hàng đầu, là sự nghiệp của Đảng, Nhà nước và của toàn dân”. Trên cơ sở đó, trong những năm qua, lĩnh vực giáo dục, đào tạo được ưu tiên đầu tư nguồn lực lớn từ ngân sách nhà nước (NSNN). Chi NSNN cho giáo dục đào tạo tăng dần từ 13% GDP (năm 2000) lên mức khoảng 20% GDP (năm 2016). Ngoài ra, Chính phủ còn có nhiều chính sách hỗ trợ khác như thực hiện miễn, giảm học phí và hỗ trợ chi phí cho học sinh, sinh viên nghèo; kinh phí hỗ trợ phát triển giáo dục mầm non; kinh phí hỗ trợ phát triển giáo dục đối với con em đồng bào dân tộc thiểu số… Với việc chi ngân sách cho giáo dục như trên, Việt Nam thuộc nhóm nước có tỷ lệ chi cho giáo dục cao so với nhiều nước trên thế giới, kể cả các nước có trình độ phát triển kinh tế cao hơn Việt Nam như tại Mỹ tỷ lệ chi này chỉ là 13%, Singapore (2013) 19,9%; Indonesia (2014) 17,5%; Ấn Độ (2012) 14,1%. Và tỷ lệ này so với GDP cũng tương đối cao, ở mức 5% GDP trong khi đó một số nước như Singapore, Thái Lan, Hồng Kông mức này chỉ khoảng 3 - 4% (Singapore: 3,2% năm 2010); Malaysia (5,1%); Thái Lan (93,8%).

Tuy nhiên, thực tế cho thấy, chất lượng giáo dục trong thời gian qua còn hạn chế khi cơ hội tiếp cận giáo dục chưa công bằng giữa các vùng miền, địa phương. Tỷ lệ nhập học ở tất cả các cấp từ cấp tiểu học vẫn có khoảng cách lớn theo địa bàn (đô thị và nông thôn), vùng miền, nhóm thu nhập và nhóm dân tộc. Năm 2008, có 1,1 triệu trẻ em không đến trường, tương đương 7,9% trong số 14,3 triệu trẻ em ở độ tuổi 5 - 14. Trong năm 2012, tỷ lệ nhập học ròng ở cấp mầm non (trẻ 5 tuổi) và ở cấp trung học cơ sở lần lượt là 64,8% và 71,1% đối với nhóm một phần năm nghèo nhất, bằng 80,8% và 96,3% đối với một phần năm giàu nhất. Vì vậy, việc đánh giá hiệu quả chi NSNN cho giáo dục tại Việt Nam là điều cần thiết để có những điều chỉnh chính sách phù hợp, tránh thất thoát, lãng phí nguồn lực bỏ ra cũng như cân đối ngân sách trong bối cảnh nguồn lực NSNN còn nhiều khó khăn, hạn chế với các mục tiêu chi phát triển khác.

2. Mục tiêu nghiên cứu

Nghiên cứu cơ sở lý luận chung về phương pháp, chỉ tiêu đánh giá hiệu quả chi ngân sách cho giáo dục, các nhân tố tác động đến hiệu quả hoạt động chi ngân sách cho giáo dục. Thực tế áp dụng các phương pháp, chỉ tiêu đánh giá hiệu quả chi ngân sách cho giáo dục tại một số nước trên thế giới; từ đó, rút ra bài học áp dụng cho Việt Nam. Trên cơ sở tổng quan về tình hình chi ngân sách cho giáo dục tại Việt Nam, lựa chọn một số chỉ tiêu đánh giá để thấy chi ngân sách cho giáo dục tại Việt Nam có thực sự hiệu quả hay không.

3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu: Hiệu quả chi ngân sách cho giáo dục.

Phạm vi nghiên cứu: Do hạn chế về tiếp cận số liệu, việc đánh giá hiệu quả chi ngân sách cho giáo dục chủ yếu tập trung thực hiện trong giai đoạn 2011 - 2015 (do nghiên cứu chưa tiếp cận được số liệu về giáo dục và ngân sách năm 2016, 2017). Một số số liệu do điều tra chỉ được thực hiện ở những năm 2012, 2014, 2016 nên việc đánh giá sẽ được xem xét với các năm 2014, 2016 để đồng bộ số liệu thu thập được.

4. Kết quả nghiên cứu

(1) Đề tài đã khái quát được khung lý thuyết chung về đánh giá hiệu quả chi NSNN cho giáo dục. Trong đó, khái niệm về hiệu quả chi NSNN cho giáo dục được nêu bật trong khái niệm về hiệu quả chi tiêu công: “Hiệu quả chi tiêu công cho hàng hóa công cộng (giáo dục, y tế) cũng gắn với các thiết lập nguồn lực đầu vào cho kết quả mục tiêu đầu ra, tuy nhiên khác với khu vực tư nhân, hiệu quả gắn với kết quả, lợi ích kinh doanh thì hàng hóa chi tiêu công cung cấp gắn với kết quả về mặt xã hội, mang tính phi lợi nhuận, gắn với mục tiêu phát triển toàn cộng đồng”. Trên cơ sở đó, khung lý thuyết đã đưa ra một số phương pháp đánh giá hiệu quả chi tiêu và các chỉ tiêu được áp dụng để thực hiện đánh giá hiệu quả chi từ NSNN cho giáo dục. Hệ thống phương pháp đánh giá có thể kể đến một số phương pháp sau: Phương pháp phân tích chi phí - lợi ích (CBA - Cost Benifit Analysis) đối với việc lượng hóa đầu vào, đầu ra bằng tiền; phương pháp phân tích chi phí và hiệu quả (CEA - Cost Effectiveness Analysis) với các chỉ tiêu đầu ra không lượng hóa bằng tiền; phương pháp phân tích dữ liệu phi tham số (DEA) với các chỉ tiêu không định hóa được giá trị bằng tiền và thực hiện xếp hạng các chỉ tiêu đầu vào từ thấp đến cao và tính toán tỷ lệ kết hợp và so sánh với các kết quả đầu ra với đường biên giới hạn sản xuất để xác định hiệu quả của chính sách. Song song với các phương pháp đánh giá là hệ thống các chỉ tiêu đặc trưng cho các hoạt động giáo dục để xem xét hiệu quả chi cho giáo dục trên cơ sở mục tiêu chính sách: (i) Chỉ tiêu đầu vào của giáo dục được tạo ra bởi một loạt các nguồn lực, có thể phân ra làm bốn loại nguồn lực: các chỉ tiêu về tài chính, chỉ tiêu về nguồn nhân lực, chỉ tiêu đầu vào về cơ sở vật chất hạ tầng và chỉ tiêu lớp học; (ii) Các chỉ tiêu đầu ra của chương trình giáo dục sẽ tập trung vào hai loại đầu ra cụ thể: Khả năng tiếp cận học tập của người dân thông qua các chỉ tiêu về tiếp cận giáo dục, tham gia và hoàn thành giáo dục (ví dụ: tỷ lệ học sinh nhập học, ghi danh, học lại, bỏ học và hoàn thành trình độ học tập ở các độ tuổi, cấp lớp và trình độ học vấn khác nhau…); Nâng cao chất lượng học tập thông qua các chỉ số đánh giá kết quả học tập, trình độ của học sinh, sinh viên (ví dụ: tỷ lệ tốt nghiệp, các chỉ số học vấn…).

(2) Đề tài đã hệ thống được một số nghiên cứu thực nghiệm về đánh giá hiệu quả chi NSNN cho giáo dục và rút ra một số bài học kinh nghiệm cho Việt Nam. (i) Tùy vào cấp độ đánh giá để lựa chọn các chỉ tiêu phù hợp. Đối với các so sánh giữa các quốc gia, các chỉ tiêu cần được làm rõ và có thể so sánh đồng thời giữa các quốc gia tránh sự khập khiễng trong nghiên cứu. Một số chỉ tiêu tiêu biểu được lựa chọn trong các nghiên cứu cụ thể như tỷ lệ đầu vào: tỷ lệ chi NSNN cho giáo dục/GDP, tỷ lệ chi NSNN cho giáo dục/tổng chi NSNN, tỷ lệ giáo viên/học sinh; chỉ tiêu đầu vào như điểm PISA, tỷ lệ tốt nghiệp trung học cơ sở. Đối với các so sánh địa phương, các chỉ tiêu có thể sẽ gắn thêm đặc trưng của từng địa phương như tỷ lệ lớp học/học sinh, tỷ lệ trường học/dân số trong độ tuổi đi học…, tương tự như vậy, các chỉ tiêu đầu ra cũng cần chi tiết cụ thể hơn như tỷ lệ học sinh lên lớp, tỷ lệ tốt nghiệp tiểu học, trung học…; (ii) Trong đánh giá chi NSNN cho giáo dục có thể linh hoạt trong lựa chọn các phương pháp. Kỹ thuật DEA chỉ sử dụng như một công cụ đánh giá hiệu quả kỹ thuật với các kết hợp đầu vào để tạo ra một đường biên hiệu quả sản xuất đầu ra. Cần có những đánh giá khác liên quan để làm rõ thực sự hiệu quả chi NSNN, tại các nghiên cứu nhận thấy rằng việc đánh giá hiệu quả chi NSNN chủ yếu vẫn dựa trên cơ sở đầu vào - đầu ra của chương trình chi NSNN (phương pháp chi phí - hiệu quả). Phương pháp sử dụng xem xét các điều chỉnh chi NSNN đến kết quả của chất lượng giáo dục. Đồng thời, đánh giá chi NSNN không chỉ mỗi chỉ tiêu chi NSNN mà còn được tách nhỏ các yếu tố đầu vào gắn với hệ thống giáo dục bao gồm giáo viên, hệ thống cơ sở hạ tầng, lớp học… Ngoài ra, đánh giá hiệu quả chi NSNN không nhất thiết phải đánh giá trên phương diện toàn bộ chi NSNN cho giáo dục mà có thể đánh giá một chương trình cụ thể, đánh giá một bộ phận của chi giáo dục, từ đó đưa ra chính sách cho các đối tượng phù hợp (ví dụ như trường hợp của Latvia); (iii) Hiệu quả chi NSNN cho giáo dục cần phải được đánh giá gắn kết với các yếu tố môi trường xung quanh. Nhân tố liên quan đến hệ thống giáo dục như chất lượng giáo viên, hệ thống cơ sở vật chất trường học, yếu tố cư trú của học sinh. Các yếu tố bên ngoài tác động đến hiệu quả của hệ thống giáo dục, ảnh hưởng đến kết quả chi NSNN bao gồm: Yếu tố về thể chế (hiệu quả quản lý, phân bổ nguồn lực), tác động của môi trường kinh tế - xã hội, yếu tố của gia đình (chi tiêu hộ gia đình, trình độ của phụ huynh…), cơ sở vật chất hạ tầng có liên quan (hệ thống đường sá, giao thông vận tải…).

(3) Đề tài đã làm rõ một số nội dung về thực tiễn hệ thống giáo dục của Việt Nam và phương thức phân bổ nguồn lực NSNN cho giáo dục. Việt Nam đã đạt được những kết quả đáng khích lệ trong nâng cao chất lượng dạy và học trên toàn quốc với tỷ lệ giáo viên đạt chuẩn các cấp tăng cao và tỷ lệ học sinh/giáo viên đạt chuẩn nhằm đảm bảo khả năng tiếp thu kiến thức của học sinh. Tất cả các xã đều có trường mầm non và tiểu học. Hầu hết các xã hoặc cụm liên xã có trường trung học cơ sở. Toàn bộ các quận huyện đều có trường trung học phổ thông. Các địa phương cấp tỉnh và huyện có mật độ người dân tộc thiểu số cao đều có các trường dân tộc nội trú và bán trú. Tỷ lệ học sinh/giáo viên, học sinh/lớp, giáo viên/lớp đang dần được điều chỉnh về mức tiêu chuẩn, đảm bảo chất lượng học tập. Nguồn lực đầu vào được nâng cao, chất lượng đầu ra đã chứng minh được hiệu quả của hoạt động giáo dục như chỉ số PISA của Việt Nam tăng qua các năm đánh giá, tỷ lệ đi học đúng tuổi tại các cấp, tỷ lệ người biết chữ trong độ tuổi từ 15 trở lên, phổ cập giáo dục mầm non cho trẻ em 5 tuổi trở lên đạt mục tiêu chính sách giai đoạn 2011 - 2015. Một số nghiên cứu định lượng mối quan hệ giữa đầu vào và đầu ra của giáo dục cũng cho thấy hiệu quả như nghiên cứu sử dụng mô hình DSA của ADB trong mối quan hệ giữa tỷ lệ chi NSNN cho giáo dục với tỷ lệ tốt nghiệp tiểu học, trung học… Tương tự, hiệu quả này cũng được chỉ ra tại nghiên cứu của Nguyễn Đức Cảnh với chi NSNN cho giáo dục với tỷ lệ tốt nghiệp tiểu học, trung học ở cấp tỉnh. Đề tài cũng chỉ ra rằng, chi NSNN mới đạt được hiệu quả ở một số phương diện; nhiều chỉ tiêu về mục tiêu hoạt động chi NSNN cho giáo dục vẫn chưa đạt hiệu quả (chẳng hạn, đến năm 2015, cả nước mới có 32/63 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương đạt chuẩn phổ cập giáo dục mầm non cho trẻ em 5 tuổi; kết quả giáo dục vẫn có sự chênh lệch giữa các vùng miền, điều này cho thấy chính sách giáo dục chưa thật sự công bằng trong tiếp cận giáo dục thông qua các chỉ tiêu nhập học, bỏ học tại các vùng miền;…). Từ đó, Đề tài đánh giá trên các vấn đề đầu vào của hệ thống giáo dục như chính sách chi NSNN, chính sách và quản lý giáo viên, cơ sở hạ tầng; và các vấn đề môi trường xung quanh như yếu tố xã hội, sự quan tâm của người dân, hệ thống giao thông hạ tầng. Đề tài đã đưa ra một số khuyến nghị mang tính chất gợi mở để góp phần hoàn thiện chính sách. Để có thể đưa ra các khuyến nghị cụ thể hơn, đề tài cho rằng cần phải chia nhỏ các đánh giá chính sách chi NSNN cho từng đối tượng cụ thể, chẳng hạn như mầm non, tiểu học, trung học hay theo đối tượng vùng núi hay đối tượng khuyết tật./.