- Đơn vị chủ trì: Ban Kinh tế vĩ mô và Dự báo

- Chủ nhiệm nhiệm vụ: ThS. Nguyễn Thị Hải Bình

- Năm giao nhiệm vụ: 2017  Mã số: 2017-41

1. Tính cấp thiết của vấn đề nghiên cứu

Việt Nam là một trong các quốc gia có tổng diện tích rừng ngập mặn lớn nhất trên toàn cầu, mang lại giá trị kinh tế không nhỏ cho Việt Nam, là vườn ươm phát triển của nhiều loài thủy, hải sản; cung cấp dược liệu, chất đốt, nguyên liệu cho công nghiệp; tạo cảnh quan du lịch và tham quan học tập, là “tấm lá chắn” phòng hộ vùng ven biển và “lá phổi xanh” hấp thụ khí các-bon-nic giúp điều tiết nhiệt độ và khí hậu... Nhiều cơn bão lớn đã đổ bộ vào nước ta trong những năm qua, nơi nào rừng ngập mặn được trồng và bảo vệ tốt thì các đê biển ở vùng đó vẫn vững chắc trước sóng, gió lớn, cho dù là đê biển được đắp từ đất nện; trong khi những tuyến đê biển được xây dựng kiên cố bằng bê tông hoặc kè đá trong trường hợp rừng ngập mặn bị chặt phá để chuyển sang nuôi tôm thì vẫn bị vỡ. Điều đó cho thấy rằng, rừng ngập mặn đã bảo vệ các khu vực ven biển vững chắc hơn bất cứ công trình bê tông nào trước sức tàn phá của nước mặn và sóng biển. Trên thực tế, bảo tồn rừng ngập mặn có giá trị to lớn về nhiều mặt trước sự đe dọa của biến đổi khí hậu, giúp giảm thiểu 50% năng lượng tác động của sóng biển, ngăn chặn nước biển dâng cao, góp phần quan trọng vào việc bảo vệ dân cư cũng như hạ tầng cơ sở ven biển. Tuy nhiên, rừng ngập mặn của nước ta đang dần bị suy giảm trong những năm gần đây. Nguyên nhân là do sự đe dọa của biến đổi khí hậu; nạn phá rừng ngập mặn và đắp bờ kè làm đầm nuôi trồng thủy sản; gió, bão, sóng biển tàn phá rừng sụt lở; khai thác gỗ, củi rừng ngập mặn và tài nguyên quá mức; ô nhiễm môi trường… Trong khi đó, các chính sách tài chính được đánh giá là chưa hiệu quả và không sức khuyến khích nên chưa thúc đẩy bảo tồn và phát triển rừng ngập mặn tại Việt Nam. Vì vậy, cần có những nghiên cứu đánh giá về giá trị kinh tế của rừng ngập mặn đối với các địa phương, nhất là trong lĩnh vực sản xuất nông, lâm nghiệp và thủy sản; rà soát các chính sách tài chính liên quan đến rừng ngập mặn và đưa ra những khuyến nghị chính sách là rất cần thiết.

2. Mục tiêu nghiên cứu

- Mục tiêu tổng quát: Nghiên cứu, đánh giá các chính sách tài chính bảo tồn và phát triển kinh tế rừng ngập mặn (theo Nghị định số 119/NĐ-CP, Quyết định số 120/QĐ-TTg) và đề xuất sửa đổi, bổ sung một số chính sách tài chính bảo tồn và phát triển kinh tế rừng ngập mặn.

- Mục tiêu cụ thể: (i) Làm rõ một số vấn đề chung về rừng ngập mặn, vai trò của rừng ngập mặn đối với phát triển kinh tế; (ii) Đánh giá thực trạng rừng ngập mặn và kinh tế rừng ngập mặn; (iii) Đánh giá thực trạng chính sách bảo tồn và phát triển kinh tế rừng ngập mặn (bao gồm chính sách chung và chính sách tài chính) thông qua rà soát chính sách và khảo sát thực tế tại một số địa phương. Trong đó làm rõ những kết quả đạt được, những tồn tại, hạn chế, cũng như những khó khăn trong quá trình triển khai, thực hiện và nguyên nhân; (iv) Đề xuất các khuyến nghị chính sách nhằm bảo tồn, thúc đẩy và phát huy vai trò của rừng ngập mặn đối với phát triển kinh tế của địa phương nói riêng và nền kinh tế Việt Nam nói chung.

3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

- Đối tượng nghiên cứu:

+ Đối tượng nghiên cứu của đề tài: Rừng ngập mặn, kinh tế rừng ngập mặn, chính sách tài chính bảo tồn và phát triển kinh tế rừng ngập mặn.

+ Đối tượng khảo sát thực tế: Các ban quản lý rừng, các lâm trường quốc doanh, ủy ban nhân dân xã, huyện có rừng ngập mặn và một số cơ quan quản lý (Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Sở Kế hoạch và Đầu tư, Sở Tài nguyên và Môi trường).

- Phạm vi nghiên cứu:

+ Về nội dung: Các chính sách bảo tồn và phát triển kinh tế rừng ngập mặn (tập trung vào chính sách tài chính).

+ Về thời gian: Nghiên cứu, đánh giá chính sách tài chính bảo tồn và phát triển kinh tế rừng ngập mặn từ năm 2015 - 2017 (có đánh giá thêm kết quả thực hiện trong giai đoạn 2011 - 2015).

+ Về không gian: Nghiên cứu sẽ tập trung vào khảo sát, đánh giá ở một số tỉnh có diện tích rừng ngập mặn lớn trong cả nước như ở miền Bắc (Hải Phòng, Quảng Ninh, Nam Định); miền Nam (Bà Rịa - Vũng Tàu, thành phố Hồ Chí Minh); miền Tây Nam bộ (Cà Mau, Bạc Liêu, Bến Tre, Sóc Trăng, Trà Vinh…).

4. Kết quả nghiên cứu

(1) Đề tài đã khái quát những vấn đề cơ bản về rừng ngập mặn, vai trò kinh tế của rừng ngập mặn và các chính sách cho bảo tồn và phát triển rừng ngập mặn tại Việt Nam.

Rừng ngập mặn là kiểu rừng phát triển trên đất lầy ngập nước mặn vùng cửa sông, ven biển, dọc sông ngòi, kênh rạch có nước lợ do thủy triều lên xuống hằng ngày. Khu vực châu Á nói chung và Đông Nam Á nói riêng là khu vực có diện tích rừng ngập mặn lớn nhất thế giới với hệ thực vật, sinh vật và động vật phong phú và đa dạng. Do giá trị về kinh tế của rừng ngập mặn lớn, đặc biệt là trong nuôi trồng thủy sản và sản xuất nông nghiệp, do đó việc tàn phá rừng ngập mặn phục vụ cho mục đích kinh tế đã xảy ra trên phạm vi rộng, diện tích lớn tại nhiều quốc gia, đặc biệt là một số nước như Đông Timor, Indonesia, Việt Nam… Việc tàn phá rừng ngập mặn mặc dù giúp người dân cải thiện được đời sống, nâng cao sinh kế về trước mắt, tuy nhiên hệ lụy để lại là rất lớn, không chỉ phá hủy dần hệ sinh thái biển, sinh, thực vật đa dạng của rừng ngập mặn mà còn tác động rất lớn đến biến đổi khí hậu, tăng sa mạc hóa, gây vỡ đê, xói mòn, sụt lở bờ biển, dẫn đến những rủi ro về con người, vật chất và nguồn lực trước những thiên tai như sóng thần, bão lụt, mưa lớn…

Nhận thức được vai trò quan trọng của rừng ngập mặn, trong thời gian gần đây, các quốc gia có diện tích rừng ngập mặn lớn đã và đang chú trọng để phục hồi và bảo vệ rừng ngập mặn, gắn với phát triển kinh tế rừng ngập mặn nhằm nâng cao sinh kế cho người dân. Có rất nhiều chính sách liên quan đến bảo tồn và phát triển kinh tế rừng ngập mặn được nhiều quốc gia có diện tích rừng ngập mặn lớn áp dụng, bao gồm cơ chế chính sách về quy hoạch, bảo tồn, đến các chính sách tài chính như ưu đãi thuế, ưu đãi tài chính, chi ngân sách nhà nước cho bảo tồn và phát triển rừng, nâng cao sinh kế cho người dân…

Việt Nam mặc dù có diện tích rừng ngập mặn lớn thứ hai thế giới (sau rừng ngập mặn ở cửa sông Amazon - Nam Mỹ), góp phần bảo vệ hệ thống đê biển, bảo tồn và duy trì đa dạng sinh học, điều hòa không khí và hệ sinh thái, cung cấp một nguồn lợi lớn cho kinh tế, sinh kế của người dân trong khu vực rừng ngập mặn. Tuy nhiên, cũng như nhiều quốc gia khác, rừng ngập mặn ở Việt Nam cũng bị tán phá nhiều để sử dụng cho mục đích phát triển sản xuất nông nghiệp và nuôi trồng thủy sản, làm cho Việt Nam bị tác động nặng nề từ biến đổi khí hậu, đặc biệt là thiên tai, bão lũ và nước biển dâng… Trong những năm gần đây, việc giữ gìn bảo vệ rừng cũng như nhận thức về tầm quan trọng của rừng ngập mặn đã được nâng cao. Nhiều tổ chức quốc tế đã tài trợ cũng như hướng dẫn các chương trình phát triển thủy sản hợp sinh thái nhằm hài hòa lợi ích giữa việc phát triển kinh tế và bảo vệ rừng ngập mặn.

(2) Trên cơ sở kết quả khảo sát về bảo tồn và phát triển kinh tế rừng ngập mặn tại một số địa phương trên cả nước, Đề tài đã làm rõ thực trạng kinh tế rừng ngập mặn tại Việt Nam hiện nay.

Nhóm nghiên cứu đã thực hiện khảo sát về bảo tồn và phát triển kinh tế rừng ngập mặn tại một số địa phương có diện tích rừng ngập mặn lớn thuộc 3 miền Bắc, Trung và Nam, bao gồm: Thành phố Hồ Chí Minh, Bà Rịa - Vũng Tàu, Trà Vinh, Kiên Giang, Cà Mau, Khánh Hòa, Bình Định, Phú Yên, Hải Phòng, Nam Định, Thanh Hóa, Quảng Ninh. Kết quả khảo sát cho thấy, các địa phương đã và đang chú trọng trong công tác bảo tồn, phục hồi và phát triển kinh tế rừng ngập mặn. Kết quả khảo sát cũng cho thấy, các tỉnh có rừng ngập mặn đã có nhiều biện pháp phát triển kinh tế rừng ngập mặn, trong đó các mô hình phổ biến và hiệu quả là mô hình du lịch rừng ngập mặn, mô hình nuôi trồng thủy sản sinh thái và một số hoạt động khai thác, trồng rừng kết hợp với các dự án bảo vệ rừng, trồng rừng phòng hộ…

Bên cạnh những kết quả đạt được, kết quả khảo sát cũng cho thấy, việc bảo tồn và phát triển kinh tế rừng ngập mặn ở một số địa phương còn nhiều khó khăn và thách thức. Đó là, công tác quy hoạch còn yếu, dẫn đến khó khăn cho công tác quản lý và bảo vệ rừng ngập mặn; nhận thức của người dân về vai trò quan trọng của rừng ngập mặn chưa đầy đủ, trong khi giá trị kinh tế hấp dẫn người dân, dẫn đến tình trạng phá rừng để nuôi trồng thủy sản và làm nông nghiệp. Bên cạnh đó, chủ trương, cơ chế, chính sách để phát triển kinh tế rừng ngập mặn chưa đầy đủ, chưa tương xứng với tiềm năng; thiếu chế tài, cơ chế quản lý để người dân tuân thủ các quy định khi phát triển kinh tế dưới tán rừng ngập mặn, đặc biệt là người dân ở một số tỉnh thuộc khu vực đồng bằng sông Cửu Long chưa thực hiện đầy đủ việc nuôi tôm không gây ảnh hưởng đến rừng ngập mặn…

(3) Trên cơ sở thực tiễn Việt Nam, kinh nghiệm quốc tế và kết quả khảo sát, đề tài đã đề xuất 4 nhóm giải pháp chủ yếu để bảo tồn và phát triển kinh tế rừng ngập mặn trong thời gian tới, đó là:

(i) Tăng cường công tác quy hoạch, xây dựng kế hoạch để phục hồi và bảo vệ rừng ngập mặn: Điều tra thống kê diện tích rừng ngập mặn gắn với đánh giá hiện trạng; xây dựng hệ thống bản đồ ngập nước; lập quy hoạch, kế hoạch phục hồi phát triển rừng ngập mặn; đẩy mạnh giao khoán rừng; rà soát thu hồi đối với những diện tích rừng bị sử dụng sai mục đích; xây dựng cơ chế cho thuê đất, góp vốn bằng quyền sử dụng đất để phát triển kinh tế rừng ngập mặn bền vững, quy mô lớn…

(ii) Quy hoạch, phát triển kinh tế rừng ngập mặn thông qua phát triển nuôi trồng thủy sản và sản xuất nông nghiệp bền vững, bao gồm: Các ngành nghề nuôi trồng thủy sản cần được nghiên cứu phát triển ở các vùng ven biển như nuôi sò, nuôi vạng hoặc các loài cá có giá trị kinh tế cao để dần thay thế nghề nuôi tôm ở các vùng rừng ngập mặn; tiếp tục xây dựng các mô hình nuôi tôm kết hợp bảo vệ rừng ngập mặn... Các dự án về cơ chế phát triển sạch trong lâm nghiệp phải được xây dựng và triển khai thí điểm. Các sáng kiến quản lý đất lâm nghiệp bền vững gắn với giảm nghèo cần được tăng cường, như khuyến khích phát triển các dịch vụ du lịch sinh thái bền vững. Phương pháp cùng quản lý tài nguyên thiên nhiên trong việc quản lý và bảo vệ rừng ngập mặn cũng cần được áp dụng. Các dự án chuyển đổi nghề, tạo công ăn việc làm tăng thu nhập cho ngư dân vùng ven biển cần được đầu tư, xây dựng lồng ghép, nhằm giảm bớt áp lực về việc chặt phá rừng, khai thác quá mức dẫn đến hủy diệt nguồn lợi thủy sản tự nhiên…

(iii) Phân chia lợi nhuận và hưởng lợi cho người dân: Cần có sự phân chia rõ ràng giữa các phân khúc nhằm bảo đảm việc hưởng lợi từ phát triển kinh tế dựa vào rừng ngập mặn, nhằm đảm bảo sự hài hòa, hạn chế cạnh tranh lợi ích cục bộ giữa các nhóm; phân chia lợi nhuận giữa Nhà nước - nhà đầu tư - người dân đảm bảo các bên cùng hưởng lợi từ việc khai thác du lịch sinh thái gắn với ràng buộc trách nhiệm xã hội; cho phép người dân khai thác, sản xuất và nuôi trồng thủy sản bền vững dưới các tán rừng ngập mặn gắn với bảo vệ rừng; dịch vụ môi trường rừng và bảo vệ rừng phải được chi trả tiền, đảm bảo đáp ứng đủ nhu cầu sinh kế tối thiểu cho người dân.

(iv) Tài chính - ngân sách nhà nước: Đầu tư từ ngân sách nhà nước; thu hút đầu tư, hỗ trợ từ các tổ chức quốc tế và các quốc gia trên thế giới; đầu tư của khu vực doanh nghiệp; huy động từ dân cư cho bảo tồn và phát triển kinh tế rừng ngập mặn phải được đảm bảo. Ưu đãi tín dụng phải đạt mức cao nhất cho các hoạt động kinh tế hay dự án liên quan đến bảo tồn và phát triển kinh tế rừng ngập mặn. Các chính sách ưu đãi thuế, phí, tiền thuê đất, sử dụng đất đối với việc sản xuất, nuôi trồng thủy sản dưới tán rừng ngập mặn gắn với bảo vệ và phục hồi rừng ngập mặn cần được tiếp tục được rà soát kịp thời.