- Đơn vị chủ trì: Ban Chính sách tài chính công

- Chủ nhiệm nhiệm vụ: ThS. Nguyễn Thị Lê Thu

- Năm giao nhiệm vụ: 2017  Mã số: 2017-08

1. Tính cấp thiết của vấn đề nghiên cứu

Cùng với quá trình cải cách về thể chế quản lý kinh tế nói chung, Việt Nam đã từng bước cải cách quản lý tài chính công, phù hợp với các yêu cầu đặt ra trong quá trình chuyển đổi từ nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung sang nền kinh tế thị trường. Hệ thống pháp luật, chính sách quản lý tài chính công được cải cách ngày càng phù hợp với thông lệ quốc tế, trong đó chính sách quản lý ngân sách cũng được đổi mới phù hợp với yêu cầu quản lý kinh tế, đảm bảo tính hiệu quả và phù hợp với thông lệ quốc tế. Tuy nhiên, chính sách quản lý ngân sách ở Việt Nam cũng còn một số điểm cần được nghiên cứu, sửa đổi để nâng cao hiệu quả phân bổ nguồn lực, đáp ứng tốt hơn các yêu cầu thực tế và đảm bảo việc cung cấp các sản phẩm, dịch vụ công một cách hiệu quả; trong đó, một trong những vấn đề cần được nghiên cứu thực hiện là quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra.

Về cơ bản, cơ chế quản lý ngân sách ở Việt Nam hiện nay là quản lý theo các yếu tố đầu vào, tức là việc phân bổ, thực hiện, đánh giá việc quản lý, sử dụng ngân sách được căn cứ vào các yếu tố đầu vào. Cụ thể, định mức phân bổ kinh phí chi đầu tư và kinh phí chi thường xuyên được xác định căn cứ vào các yếu tố đầu vào như: Biên chế, dân số, diện tích, số đơn vị hành chính… Định mức phân bổ này không cho thấy sự gắn kết giữa ngân sách để thực hiện nhiệm vụ và các kết quả mà nhiệm vụ đó cần đạt được. Cơ chế này là một trong những nguyên nhân cản trở quá trình tinh giản biên chế và bộ máy hành chính nhằm hướng đến việc xây dựng một bộ máy quản lý hành chính tin gọn và hoạt động hiệu lực, hiệu quả. Đây cũng là một yếu tố ảnh hưởng đến sự thành công của đề án cải cách chính sách tiền lương từ nhiều năm nay.

Để giải quyết vấn đề nêu trên nhằm hướng đến cơ chế quản lý ngân sách hiệu quả, gắn kết giữa ngân sách và kết quả đầu ra, Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015 có hiệu lực từ năm ngân sách 2017 đã giao Chính phủ “Quy định việc thực hiện quản lý ngân sách theo kết quả thực hiện nhiệm vụ”. Vì vậy, việc nghiên cứu, đề xuất cơ chế quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra là một yêu cầu bức thiết và có tính thực tiễn cao.

2. Mục tiêu nghiên cứu

Hệ thống hóa được cơ sở lý luận về quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra (bao gồm: Thể chế quản lý; phương thức phân bổ, quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra; tiêu chí, chỉ số đánh giá, phương thức đánh giá, bộ máy đánh kết quả đầu ra; các điều kiện cần thiết để thực hiện quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra), tổng hợp được kinh nghiệm thực tiễn các nước về quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra, trên cơ sở đó đề xuất cơ chế quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra đối với lĩnh vực giáo dục phổ thông ở Việt Nam.

3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu: Các nội dung về lập ngân sách và lập ngân sách theo kết quả đầu ra, cụ thể là trong lĩnh vực giáo dục phổ thông.

Phạm vi nghiên cứu: Nghiên cứu cơ sở lý thuyết và kinh nghiệm quốc tế về lập ngân sách theo kết quả đầu ra, không giới hạn phạm vi về thời gian. Đối với việc nghiên cứu thực trạng Việt Nam, tập trung nghiên cứu trong khoảng thời gian từ khi thực hiện Luật NSNN 2002 (từ năm ngân sách 2004) đến nay. Ưu tiên tập trung vào các nước có điều kiện tương đồng với Việt Nam.

4. Kết quả nghiên cứu

(1) Kết quả nghiên cứu đã luận giải được một số vấn đề chung về Quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra là một phương thức quản lý chi tiêu công tiên tiến, có nhiều điểm ưu việt so với phương thức truyền thống là quản lý ngân sách theo các yếu tố đầu vào và hiện nay được áp dụng rộng rãi trên thế giới. Phương thức này đòi hỏi phải gắn kết ngân sách phân bổ cho một đơn vị với những đầu ra và kết quả mà đơn vị đó cần thực hiện, nhờ đó nâng cao được hiệu quả hoạt động của đơn vị và hiệu quả sử dụng ngân sách.

(2) Đề tài đã phân tích, chỉ ra hạn chế trong quản lý ngân sách hiện nay của Việt Nam. Đó là, tuy Luật NSNN 2015 có đề cập đến việc quản lý ngân sách theo kết quả thực hiện nhiệm vụ (một cách gọi khác của quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra) nhưng cho đến nay chưa có văn bản hướng dẫn việc thực hiện quy định này. Phương thức quản lý ngân sách ở Việt Nam hiện đang được thực hiện theo các yếu tố đầu vào (biên chế, dân số, số học sinh…) nên chưa gắn kết được ngân sách với các kết quả đầu ra, chưa phản ánh được hiệu quả hoạt động và hiệu quả sử dụng ngân sách.

(3) Thông qua việc nghiên cứu cơ sở lý luận và thực tiễn áp dụng cơ chế quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra ở một số quốc gia trên thế giới, đề tài đã đề xuất áp dụng cơ chế quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra trong lĩnh vực giáo dục phổ thông với những nội dung cụ thể như sau:

(i) Về nguyên tắc quản lý ngân sách đối với lĩnh vực giáo dục phổ thông

Cần thay đổi phương thức và tư duy lập ngân sách từ các yếu tố đầu vào sang kết quả đầu ra, từ đó đề ra các hoạt động/hành động cần thực hiện và ngân sách cần thiết để thực hiện các hoạt động đó. Bên cạnh đó, quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra phải gắn với chiến lược/kế hoạch phát triển của ngành, của trường và khuôn khổ chi tiêu trung hạn. Ngoài ra, việc thực hiện quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra phải đi đôi với việc xây dựng các chỉ số/phương pháp đánh giá kết quả để đảm bảo số lượng, chất lượng dịch vụ công cung cấp. quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra cần gắn với việc trao quyền tự chủ cho các đơn vị sử dụng ngân sách trong việc thực hiện các hoạt động của mình cũng như trong việc tuyển dụng, sử dụng, quản lý nhân sự và quản lý tài chính.

(ii) Về cơ chế tài chính đối với lĩnh vực giáo dục phổ thông

Nghị định số 16/2015/NĐ-CP về cơ chế tự chủ đối với các đơn vị sự nghiệp công lập đã quy định rõ các loại hình và lộ trình tự chủ đối với các đơn vị sự nghiệp công lập, trong đó có các đơn vị thuộc lĩnh vực giáo dục phổ thông. Thực hiện tốt Nghị định này sẽ giúp nâng cao tính tự chủ của các trường trong hoạt động cung cấp dịch vụ, quản lý nhân sự và quản lý tài chính, đồng thời góp phần đa dạng hóa các loại hình và chất lượng dịch vụ của các trường, đáp ứng tốt hơn nhu cầu về dịch vụ giáo dục của xã hội. Vì vậy, trong thời gian tới cần đẩy mạnh việc thực hiện cơ chế tự chủ theo quy định tại Nghị định số 16/2015/NĐ-CP; trong đó đối với các trường phổ thông vẫn cần có sự hỗ trợ của Nhà nước nhằm đảm bảo quyền được tiếp cận với giáo dục tối thiểu của người dân, mặc dù phương thức phân bổ ngân sách có thể được đổi mới. Tuy nhiên, để thực hiện được cơ chế tự chủ tại Nghị định này thì cần xây dựng và hoàn thiện một cách đồng bộ các văn bản quy phạm pháp luật khác như Nghị định quy định cơ chế tự chủ trong lĩnh vực giáo dục đào tạo; văn bản hướng dẫn về định mức kinh tế kỹ thuật trong lĩnh vực giáo dục đào tạo; văn bản hướng dẫn việc tính đúng, tính đủ giá dịch vụ giáo dục đào tạo…

(iii) Về phương thức quản lý ngân sách đối với lĩnh vực giáo dục phổ thông

Phương thức quản lý ngân sách đối với lĩnh vực giáo dục phổ thông hiện nay đang căn cứ vào các yếu tố đầu vào (biên chế, dân số trong độ tuổi 1-18…). Điều này dẫn đến bất cập là ngân sách cho giáo dục không gắn với kết quả đầu ra, không khuyến khích các trường nâng cao chất lượng dịch vụ và hiệu quả sử dụng ngân sách, thậm chí còn gây trở ngại cho việc cải cách bộ máy, tinh giản biên chế và tiến trình cải cách tiền lương. Vì vậy, yêu cầu đặt ra là cần đổi mới phương thức quản lý ngân sách theo các yếu tố đầu vào sang quản lý theo kết quả đầu ra.

Qua nghiên cứu cơ sở lý thuyết và kinh nghiệm quốc tế về quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra có thể thấy để áp dụng cơ chế quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra, trước tiên cần nghiên cứu về khung logic và chuỗi kết quả về lập ngân sách theo kết quả đầu ra. Khung logic này cho thấy để quản lý theo kết quả, việc đầu tiên cần thực hiện là xác định mục tiêu/kết quả cần đạt được, từ đó xác định ngược trở lại đầu ra, các hoạt động cần thực hiện để mang lại đầu ra đã xác định và ngân sách cần có để thực hiện các hoạt động cần thiết. Đồng thời, cơ quan, đơn vị lập kế hoạch cũng phải xây dựng các chỉ số đánh giá kết quả (kết quả tài chính; số lượng sản phẩm đầu ra; chất lượng dịch vụ…) để đánh giá hiệu quả của công việc thực hiện.