PGS.TS. Vũ Sỹ Cường
Học viện Tài chính - Bộ Tài chính
1. Đặt vấn đề
Sự thành công trong quá trình phát triển kinh tế của mỗi quốc gia là biết lựa chọn và tận dụng tối đa các chính sách điều tiết kinh tế vĩ mô. Chính sách tài khóa (CSTK) được xem là một công cụ quản lý vĩ mô quan trọng, có hiệu lực của nền kinh tế, đặc biệt là trong dài hạn, thông qua hai công cụ chính của CSTK là chi tiêu của chính phủ và hệ thống thuế, nhằm mục tiêu tác động đến tăng trưởng kinh tế, các mục tiêu kinh tế - xã hội khác theo hướng tích cực.
Vì vậy, để tiếp tục thực hiện mục tiêu duy trì tăng trưởng kinh tế và ổn định kinh tế vĩ mô ở Việt Nam trong dài hạn, cần phải hiểu rõ bản chất của mối quan hệ giữa CSTK và tăng trưởng kinh tế. Từ đó giúp cho việc hoạch định và thực thi CSTK phù hợp với tình hình của nền kinh tế trong nước và diễn biến phức tạp của kinh tế thế giới. Bài viết này giới thiệu quan hệ giữa CSTK và tăng trưởng kinh tế thông qua việc tổng hợp lại các nghiên cứu lý thuyết và thực nghiệm trên thế giới, từ đó rút ra những gợi ý chính sách cho Việt nam.
2. Chính sách tài khóa và tăng trưởng kinh tế trong lý thuyết kinh tế
Trường phái cổ điển, tân cổ điển và lý thuyết về sự tự do hóa thị trường
Quan điểm về một nền kinh tế tự do với sự điều tiết tối thiểu của chính phủ chiếm ưu thế nổi bật trong thế kỷ XVIII. Đỉnh cao của sự phát triển kinh tế học cổ điển là học thuyết kinh tế của Adam Smith (1723 - 1790), người được coi là ông tổ của kinh tế học hiện đại. Trong tác phẩm nổi tiếng “Của cải của các dân tộc” (1776), Adam Smith chỉ ra nguyên lý “bàn tay vô hình” của thị trường, theo đó các cá nhân, theo đuổi lợi ích riêng của mình sẽ cạnh tranh lẫn nhau, để cung cấp các loại hàng hóa mà người khác có nhu cầu sử dụng. Bàn tay vô hình sẽ điều chỉnh nền kinh tế sản xuất ra các loại hàng hóa mong muốn theo cách thức hiệu quả nhất. Do vậy, Nhà nước không nên can thiệp vào nền kinh tế và hoạt động kinh tế do các quy luật khách quan chi phối, do quan hệ cung cầu và sự biến đổi tự phát của giá cả hàng hóa trên thị trường quyết định. Học thuyết của Adam Smith đã có ảnh hưởng sâu sắc tới chính sách của chính phủ và các nhà kinh tế học trong thế kỷ XIX. Theo học thuyết này, Nhà nước chỉ là một công cụ cần thiết để duy trì trật tự xã hội, không tác động vào nền kinh tế. Các nhà kinh tế theo trường phái cổ điển và tân cổ điển cho rằng, chính phủ nên duy trì ngân sách cân bằng vì về dài hạn thì CSTK không ảnh hưởng đến tăng trưởng kinh tế.
Lý thuyết của Keynes
Vào những năm đầu thế kỷ XX, khủng hoảng kinh tế, thất nghiệp xuất hiện phổ biến trong nền kinh tế thế giới tư bản chủ nghĩa. Cuộc đại khủng hoảng 1929 - 1933 đã chứng tỏ các học thuyết kinh tế của trường phái cổ điển và tân cổ điển không còn hiệu nghiệm. Chính phủ bị gây áp lực mạnh cần phải làm một điều gì đó để khắc phục thất bại của thị trường. Trong bối cảnh đó, lý thuyết về một nền kinh tế thị trường có điều tiết của Nhà nước đã ra đời. John Maynard Keynes (1884 - 1945) đã đặt nền tảng cho sự xuất hiện của kinh tế học vĩ mô với vai trò tích cực của Nhà nước. Ông đã chứng minh sự cần thiết phải có sự can thiệp của Nhà nước để khắc phục suy thoái, khủng hoảng, hạn chế thất nghiệp và lạm phát, ổn định tăng trưởng kinh tế.
Trọng tâm của lý thuyết của Keynes chỉ ra việc sử dụng CSTK như một công cụ quan trọng nhằm thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, tập trung khuyến khích đầu tư thông qua tiết kiệm và tốc độ tạo vốn cho nền kinh tế. Lý thuyết này đã là nền tảng cho các nhà hoạch định đề xuất chính sách cho các nước đang phát triển trong những thập kỷ qua. Họ cho rằng, ở các nước đang phát triển, nếu chỉ trông chờ vào khu vực tư nhân thì sẽ không tiết kiệm đủ để đầu tư cho phát triển kinh tế. Vì thế, trong một thời gian dài, các nhà kinh tế học thuộc trường phái Keynes đã yêu cầu các nước kém phát triển tăng tiết kiệm từ ngân sách thông qua tăng gánh nặng thuế và hạn chế chi tiêu thường xuyên. Bên cạnh đó, họ cũng khuyến khích chính phủ các nước đang phát triển tăng đầu tư công cộng từ nguồn vay nợ nước ngoài. Đây là những chính sách được sử dụng phổ biến trong các thập kỷ 60, 70 và 80 ở các nước đang phát triển.
Tuy nhiên, các đề xuất chính sách này cũng bộc lộ nhiều nhược điểm như xem xét mối quan hệ giữa các biến số kinh tế vĩ mô chưa cụ thể, bỏ qua các yếu tố cơ bản của một CSTK như phân bổ hiệu quả, phân phối công bằng và ổn định lâu dài, mà quá tập trung vào mục tiêu tăng trưởng ngắn hạn. Lý thuyết của trường phái Keynes đã bỏ qua sự thật là chính phủ không thể bơm sức mua vào nền kinh tế trước khi làm giảm nó thông qua thuế và vay nợ. Lý thuyết của Keynes đã gặp thách thức lớn khi nền kinh tế thế giới rơi vào suy thoái trong những năm 1970 và khi có sự bùng nổ kinh tế nhờ cắt giảm thuế kết hợp với thắt chặt chi tiêu trong những năm 1980. Vào những năm 1940, Keynes cho rằng, quy mô chi tiêu chính phủ không nên vượt quá 25% GDP, nếu không tăng trưởng kinh tế sẽ bị ảnh hưởng xấu1. Ngày nay, mặc dù lý thuyết của Keynes về chi tiêu chính phủ không còn được các nhà kinh tế trọng dụng nhưng vẫn được các chính trị gia và các nhà báo thường xuyên nhắc đến như là động lực để thúc đẩy tăng trưởng.
Lý thuyết về chính sách tài khóa của Musgrave
Nếu như các học thuyết của Keynes ra đời là nền tảng cho chính sách của chính phủ nhằm ổn định kinh tế và thúc đẩy tăng trưởng kinh tế ngắn hạn, khắc phục các thất bại của thị trường nhằm duy trì nền kinh tế ổn định ở mức “toàn dụng nhân công” thì Musgrave đóng một vai trò quan trọng trong việc mở rộng vai trò của chính phủ và CSTK qua khỏi mục tiêu “bó hẹp” này. Trong tác phẩm cổ điển về tài chính công2, Musgrave đã liên hệ giữa lý thuyết về sự điều tiết của chính phủ và lý thuyết về sự thất bại của thị trường, để làm cơ sở lập luận cho CSTK. Musgrave cho rằng, ngoài ảnh hưởng từ sự thất bại của thị trường, chính phủ còn chịu tác động của những tư tưởng chính trị và xã hội trong việc đề ra chính sách. Theo tác giả, tài chính công mà trọng tâm là CSTK có ba chức năng: (i) Phân bổ nguồn lực: Cung cấp hàng hóa công cộng và khắc phục các thất bại của thị trường thông qua việc sử dụng các công cụ thuế và chi tiêu của chính phủ; (ii) Phân phối: Điều chỉnh phân phối thu nhập và tài sản một cách hợp lý và công bằng; (iii) Ổn định: Sử dụng các công cụ chi tiêu và thuế để duy trì mức việc làm cao, ổn định giá cả hợp lý và ổn định cán cân thanh toán.
Chính sách tài khóa theo lý thuyết kinh tế học hiện đại
Ngược với quan điểm của trường phái Keynes, trong nhiều thập kỷ qua, nhiều nhà kinh tế tin việc cắt giảm thâm hụt ngân sách là “liều thuốc thần diệu” đối với tăng trưởng kinh tế. Họ lập luận rằng, cắt giảm chi tiêu chính phủ nghĩa là cắt giảm thâm hụt ngân sách sẽ làm giảm lãi suất, tăng đầu tư, tăng năng suất và cuối cùng là thúc đẩy tăng trưởng. Lập luận này là có cơ sở và CSTK nên tập trung giải quyết vấn đề thâm hụt nếu mối quan hệ giữa các biến số trên là chặt chẽ. Tuy nhiên, có nhiều lý do để cho rằng mối quan hệ giữa thâm hụt ngân sách, lãi suất, đầu tư và tăng trưởng đã được đề cao quá mức. Cụ thể, số liệu thực tế của nền kinh tế Hoa Kỳ và nhiều nước khác trên thế giới đã chỉ ra thâm hụt ngân sách có tác động rất nhỏ đến lãi suất, đặc biệt là đối với các nền kinh tế mở. Lãi suất được quyết định trên thị trường vốn quốc tế nơi có hàng nghìn tỷ USD được giao dịch mỗi ngày. Thậm chí ngay cả sự thay đổi lớn về cán cân ngân sách của chính phủ cũng khó có tác động đáng kể đến lãi suất. Ngoài ra, cầu tín dụng cũng là nhân tố chính quyết định đến lãi suất, đây chính là lý do tại sao lãi suất thường cao trong những thời kỳ có tăng trưởng mạnh. Cầu tín dụng cao và để kiếm được lợi nhuận, các tổ chức tài chính thường áp đặt mức lãi suất cao đối với các khoản cho vay nhằm bù đắp cho những rủi ro tín dụng và lạm phát. Cuối cùng, thuế đánh vào thu nhập tiền lãi cũng là một trong những nhân tố ảnh hưởng mạnh đến lãi suất. Thực tế cho thấy, với các yếu tố khác như nhau thì các loại trái phiếu chịu thuế thường có mức lãi suất cao hơn so với các trái phiếu không chịu thuế. Điều này hàm ý sự gia tăng thuế, mặc dù làm giảm thâm hụt ngân sách, nhưng lại có nhiều khả năng sẽ làm tăng lãi suất và do vậy không có khả năng kích thích đầu tư và tăng trưởng kinh tế.
Hai trường phái trên có những quan điểm rất khác nhau về thâm hụt ngân sách, tuy nhiên không trường phái nào nhấn mạnh đến quy mô chi ngân sách. Các nhà kinh tế theo trường phái Keynes thường liên quan đến quy mô chi tiêu chính phủ lớn nhưng họ cũng không phản đối về việc quy mô chi tiêu chính phủ nhỏ, miễn là có thể tăng khi cần thiết để đưa nền kinh tế thoát khoải tình trạng trì trệ.
Ngày nay, hầu hết các nhà kinh tế đồng ý rằng có những trường hợp nhất định việc cắt giảm chi tiêu chính phủ sẽ thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và cũng có những trường hợp tăng chi tiêu chính phủ là có lợi cho tăng trưởng. Trong khi các lý thuyết về thất bại của thị trường đã dẫn tới việc hình thành các chương trình chi tiêu lớn của chính phủ trong khuôn khổ CSTK trong những năm 1930 và 1960, trong thập kỷ 70 và 80 những nhược điểm của các chương trình chi tiêu của chính phủ bắt đầu xuất hiện, buộc các nhà kinh tế và chính trị học phải nghiên cứu tìm hiểu các thất bại của chính phủ. Vậy là thị trường rất hay thất bại, nhưng chính phủ cũng ít thành công trong việc khắc phục các thất bại của thị trường. Một số nguyên nhân chủ yếu dẫn tới sự thất bại của chính phủ đó là: Thông tin hạn chế, khả năng kiểm soát hạn chế đối với khu vực tư nhân, quan liêu, hạn chế của quá trình hiệp thương chính trị dẫn đến việc chậm ban hành và thực thi chính sách.
Lý thuyết kinh tế học dòng chính hiện nay cho rằng, một nền kinh tế hỗn hợp với vai trò cân đối của Nhà nước và thị trường là mô hình tối ưu (Mankiew, 2005). Với mô hình kinh tế thị trường xác định giá cả và sản lượng, chính phủ điều tiết thị trường bằng các chương trình thuế, chi tiêu và luật lệ. Cả 2 yếu tố: Thị trường và Chính phủ đều có tính quyết định. Điều hành nền kinh tế mà không có cả Chính phủ lẫn thị trường cũng như định “vỗ tay bằng một bàn tay”. Kinh tế thị trường nâng cao hiệu quả sản xuất và phân phối hàng hóa nhưng cũng có những khuyết tật của nó, cần phải có bàn tay của chính phủ để đảm bảo hiệu quả, công bằng và ổn định. Những lý luận về mô hình tăng trưởng nội sinh trở thành khung phân tích lý thuyết quan trọng cho CSTK hiện đại (Barro and Sala-i-Martin, 1992; Rebelo, 1991). Lý thuyết này cho rằng, CSTK không chỉ có tác động ngắn hạn như lý thuyết của Keynes mà còn có tác động dài hạn đến tăng trưởng kinh tế và các vấn đề xã hội. Tuy nhiên, trên thực tế không dễ phân biệt tác động ngắn hạn và dài hạn cũng như tác động nào là có tính bền bỉ hơn của CSTK.
Với mô hình này, CSTK trở thành công cụ quan trọng và được Nhà nước sử dụng để điều chỉnh nền kinh tế khoa học và linh hoạt hơn. CSTK theo học thuyết Keynes nhưng được hoàn chỉnh hợp lý hơn, kết hợp hài hòa giữa “bàn tay vô hình” của thị trường và “bàn tay hữu hình” của Nhà nước. Thu ngân sách với thuế suất bao nhiêu để vừa đảm bảo công bằng vừa đạt được tỷ lệ động viên cao nhất, chi ngân sách ở mức độ hợp lý để chống lại những khuyết tật của thị trường, phát huy thế mạnh của thị trường. Quan điểm về cân đối thu chi ngân sách được đặt trong thể động và linh hoạt hơn.
3. Chính sách tài khóa và tăng trưởng kinh tế từ nghiên cứu thực nghiệm
3.1. Quan hệ giữa ổn định vĩ mô, thâm hụt, nợ công và tăng trưởng
Nghiên cứu thực nghiệm chỉ ra rằng, ổn định kinh tế vĩ mô là một điều kiện tiên quyết cho sự phát triển mạnh và lâu dài của nền kinh tế. Thâm hụt ngân sách lớn làm giảm tổng tiết kiệm trong nền kinh tế và có thể dẫn đến lạm phát cao lãi suất và cân bằng áp lực thanh toán, với hệ quả là tăng trưởng âm. Quan hệ giữa CSTK, ổn định kinh tế và tăng trưởng kinh tế dài hạn là hai chiều. Vì tăng trưởng thấp có thể gây ra tình trạng khó khăn về ngân sách và khiến cho bền vững tài khóa bị đe dọa. Rõ ràng, tính không chắc chắn của chính sách tạo ra bởi sự bất ổn kinh tế vĩ mô ảnh hưởng đến tăng trưởng thông qua sự biến động của đầu tư cũng như các tín hiệu giá trong nền kinh tế trở nên méo mó, dẫn tới sự phân bổ sai các nguồn tài nguyên (Fischer, 1993; và Fatas và Mihov, 2013). Do vậy, cần có sự ổn định vĩ mô trước khi cải cách các CSTK. Thành công của Chi-lê trong thập niên 1970 minh chứng cho điều này.
Trong các nền kinh tế đang phát triển, mối quan hệ giữa thâm hụt tài chính và tăng trưởng có khả năng là phi tuyến tính và phụ thuộc vào cách thức tài trợ thâm hụt. Bằng chứng thực nghiệm cho thấy, các mối quan hệ giữa cải cách tài khóa và tăng trưởng phụ thuộc vào mức độ thâm hụt ngân sách. Đơn cử, Adam và Bevan (2005) ước tính rằng, với các nước đang phát triển thì ngưỡng thâm hụt hiệu quả với tăng trưởng dài hạn là khoảng 1,5% GDP. Ngoài ra, tác động của thâm hụt với tăng trưởng phụ thuộc vào cách thức thâm hụt được tài trợ: Gupta và cộng sự (2005) chỉ ra rằng, giảm thâm hụt mà nếu hỗ trợ cho giảm huy động nguồn lực nội địa sẽ có kết quả tích cực đến tăng trưởng kinh tế.
Theo các nghiên cứu thực nghiệm, nợ công cao hơn sẽ ảnh hưởng xấu đến tăng trưởng kinh tế về dài hạn, do nợ công cao sẽ dẫn tới nguy cơ tăng thuế và huy động trả nợ cao, từ đó lấn át đầu tư tư nhân và làm suy yếu khả năng phục hồi của một quốc gia trước những cú sốc (Krugman, 1988).
Quan hệ giữa nợ công và tăng trưởng kinh tế
Đơn vị: %
Nguồn: Pescatori, Sandri and Simon (2014)
Hình trên cho thấy mô phỏng quan hệ giữa ngưỡng nợ công và tăng trưởng kinh tế theo nghiên cứu của Pescatori, Sandri and Simon (2014). Tác động ngắn hạn (1 năm) của nợ công cao đến tăng trưởng là tiêu cực. Tuy nhiên, kết quả mô phỏng ở dài hạn thì tác động xấu của ngưỡng nợ cao đến tăng trưởng giảm dần. Bằng chứng thực nghiệm cũng chỉ ra mức độ mà tại đó tỷ lệ nợ/GDP bắt đầu gây tổn hại cho tăng trưởng dài hạn có thể khác nhau, với mức độ phát triển kinh tế và phụ thuộc vào các yếu tố khác như thể chế, văn hóa. Ngưỡng nợ công gây hại ở các nước đang phát triển thường thấp hơn nhiều các nước phát triển. Nghiên cứu của Pattillo và cộng sự (2011) cho các nước đang phát triển tìm thấy giá trị ngưỡng cho giá trị hiện tại của nợ công thuần/GDP là khoảng 20 - 25% GDP. Vượt quá ngưỡng này nợ công bắt đầu có tác động xấu đến tăng trưởng.
Thực tiễn cũng cho thấy, lộ trình điều chỉnh CSTK có ảnh hưởng quan trọng đến tăng trưởng trong trung và dài hạn. Mặc dù về lý thuyết thì cần thắt chặt tài khóa để giảm tăng trưởng nóng hoặc mở rộng tài khóa để kích thích kinh tế song trên thực tế xác định liều lượng của điều chỉnh lại là vấn đề không dễ dàng. Theo kinh nghiệm của giai đoạn khủng hoảng vừa qua, việc thắt chặt đột ngột CSTK không đúng thời điểm có thể gây hại cho tăng trưởng khi mà tình trạng suy thoái tạm thời có thể biến thành dai dẳng và làm giảm mức tăng trưởng tự nhiên (De Long and Summers, 2012), do tác động của CSTK thường có độ trễ lớn.
Kết hợp giữa chính sách thuế và chi tiêu công phụ thuộc vào điều kiện cụ thể của từng nước. Với các nước phát triển thì sử dụng chính sách chi tiêu để điều chỉnh thâm hụt ngân sách thường tốt hơn do điều này dẫn tới sự gia tăng chi tiêu của khu vực tư (Alesina and Ardagna, 2012),
Ngược lại, Baldacci và cộng sự (2004) cho rằng, với các nước đang phát triển thì sử dụng chính sách thuế để điều chỉnh sẽ tốt hơn cho tăng trưởng. Do vậy, không nên sử dụng chính sách chi tiêu công để thúc đẩy tăng trưởng, đặc biệt trong trường hợp hiệu quả chi tiêu công không cao. Trong trường hợp nợ tư nhân cao và hạn chế về cung tín dụng thì giảm thâm hụt qua mở rộng cơ sở đánh thuế trong khi giữ nguyên mức độ đầu tư công sẽ có lợi cho tăng trưởng ở trung hạn với các các nước phát triển (Baldacci, Gupta và Mulas Granados, 2015).
Các nghiên cứu cũng chỉ ra thể chế tốt và minh bạch có lợi cho tăng trưởng kinh tế, ổn định vĩ mô và tính bền vững của CSTK. Các quốc gia có thể chế tốt và hiệu quả sẽ ít chịu rủi ro hơn trong việc sử dụng CSTK để phục vụ cho mục tiêu tăng trưởng.
3.2. Cải cách chính sách tài khóa và tăng trưởng
Về lý thuyết, CSTK có thể tác động đến tăng trưởng qua bốn kênh chính là: Cung lao động, đầu tư vào tài sản vật chất và vào nguồn nhân lực, năng suất nhân tố tổng hợp. Các nghiên cứu thực nghiệm cho thấy các quốc gia có thể dùng cải cách CSTK phục vụ cho tăng trưởng.
Tác động với cung lao động
Chính sách tài khóa (bao gồm cả thuế thu nhập từ lao động và trợ cấp xã hội) ảnh hưởng đến quyết định của các cá nhận về việc có nên tham gia vào thị trường lao động và làm việc đến mức nào. Thực tế, chính sách thuế và trợ cấp có ảnh hưởng lớn đến hành vì của các nhóm người có thu nhập thấp, đơn cử như phụ nữ và công nhân lớn tuổi (OECD, 2011). Theo nghiên cứu của OECD (2011), chính sách thuế và trợ cấp ưu đãi với lao động nữ và lao động có trình độ thấp có tác động tích cực đến cung lao động.
Tác động trên vốn vật chất
Thuế thu nhập trên vốn ảnh hưởng đến tiết kiệm tư nhân và quyết định đầu tư. Ở cấp độ cá nhân, thuế thu nhập trên vốn làm giảm tiết kiệm. Về phía công ty, thuế lợi nhuận giảm tỷ lệ lợi nhuận trên vốn đầu tư dự án, trong khi các chính sách khác nhau với nguồn tài trợ (như cho phép khấu trừ chi phí lãi vay nhưng không khấu trừ với vốn tự có) tạo ra một xu hướng sử dụng nợ để tài trợ cho hoạt động. Về chi ngân sách, đầu tư công hiệu quả có thể giúp tăng hiệu quả của đầu tư tư nhân và tăng cường sự phát triển dài hạn và ngược lại3. Các quốc gia thường sử dụng các biện pháp như giảm thuế thu nhập doanh nghiệp, tín dụng thuế với các khoản lợi nhuận tái đầu tư để khuyến khích các doanh nghiệp tiếp tục mở rộng hoạt động của mình. Các quốc gia cũng thường sử dụng nhiều chính sách ưu đãi thuế khác nhau với doanh nghiệp, song nghiên cứu của Cubeddu và cộng sự (2008) chỉ ra rằng, ưu đãi thuế làm ảnh hưởng đến cân bằng ngân sách nhưng lại không hiệu quả. Cụ thể, Ngân hàng Thế giới (1991) khi đánh giá về ưu đãi thuế của Malaysia vào năm 1986 kết luận rằng, trong khi Malaysia thành công trong việc kích thích đầu tư trong nước thì các nhà đầu tư nước ngoài lại bị ảnh hưởng chủ yếu bởi các yếu tố khác (bao gồm cả kinh tế vĩ mô ổn định và chất lượng của cơ sở hạ tầng).
Đầu tư công về lý thuyết có tác động tích cực đến tăng trưởng nhưng không phải tất cả đầu tư công đều tạo ra nguồn vốn có giá trị về kinh tế (Pritchett, 2000). Trong trường hợp, ở các nước có quy trình quản lý đầu tư công yếu kém, đầu tư công không được chuyển hoàn toàn thành vốn sản xuất và tăng trưởng (Agenor, 2010). Các nước trung bình mất khoảng 30% giá trị của đầu tư công do sự thiếu hiệu quả trong quá trình đầu tư (IMF, 2015). Các lợi ích kinh tế từ việc giảm “chênh lệch phi hiệu quả” này có thể là rất lớn, IMF ước tính trong trường hợp hiệu quả nhất thì quốc gia sẽ đạt được tốc độ tăng trưởng gấp hai lần mức hiện hành của các nước. Do vậy, cải thiện thể chế cho việc phân bổ các dự án đầu tư công là rất quan trọng để nâng cao hiệu quả và từ đó đóng góp cho tăng trưởng kinh tế.
Tác động trên vốn nhân lực
Vốn nhân lực là một trong những động lực chính của tăng trưởng dài hạn (Lucas, 1988; Barro, 2001). Trong các mô hình tăng trưởng nội sinh, nguồn nhân lực góp phần vào sự phát triển trực tiếp như một đầu vào trong hoạt động sản xuất, và gián tiếp bằng cách thúc đẩy tiến bộ kỹ thuật với ngoại ứng tích cực. Cả hai chính sách thuế và chi tiêu có thể giúp nâng cao vốn con người và do vậy có ảnh hưởng đến tăng trưởng kinh tế. Các lý thuyết chứng minh đầu tư cho y tế và giáo dục giữ vai trò quan trọng trong những chính sách chi tiêu có ảnh hưởng tích cực đến tăng trưởng. Pecorino (1993), King và Rebelo (1990) sử dụng mô hình tăng trưởng nội sinh để nhận thấy việc giảm thuế thu nhập có thể khuyến khích tích lũy vốn con người, qua đó tác động đến tăng trưởng thông qua việc tăng đầu tư cho giáo dục.
Cùng với giáo dục, chi tiêu công cho y tế có vai trò quan trọng với tăng trưởng. Trong các nền kinh tế đang phát triển, tập trung vào việc tiếp cận phổ cập gói dịch vụ về sức khỏe sẽ mang lại tiềm năng tăng trưởng cao trong dài hạn.
Tác động đến năng suất nhân tố tổng hợp
Một trong những kênh quan trọng để nâng cao năng suất là thông qua tiến bộ công nghệ. Sự can thiệp của chính phủ qua chính sách thuế sẽ tăng cường ngoại ứng tích cực từ việc nghiên cứu và phát triển (R&D). Chính phủ có thể chi cho R&D trực tiếp hoặc cung cấp ưu đãi thuế để khuyến khích tư nhân R&D chi tiêu. Nếu được thiết kế và thực hiện tốt, các nghiên cứu có thể mang lại lợi ích xã hội cao.
Tuy nhiên, tương tự như ưu đãi thuế nói chung, ưu đãi thuế cho R&D có thể bị bóp méo và không hiệu quả nếu không được thiết kế chặt chẽ. Bằng chứng thực nghiệm về tác dụng tích cực của ưu đãi thuế vào năng lực sáng tạo và tăng trưởng vẫn còn khá ít. Điều này có thể là do chi tiêu R&D thực sự chuyển thành lợi ích xã hội còn khiêm tốn hoặc khó đo lường. Quan trọng hơn, những nước có khả năng thực hiện các hoạt động R&D thì lại bị giới hạn bởi những hạn chế về vốn con người. Do vậy, các chính sách ưu đãi thuế vẫn ít hấp dẫn và các biện pháp khác (như ưu đãi cho chuyển giao công nghệ) có thể phù hợp hơn để tăng năng suất.
Ngoài ra, cơ sở hạ tầng và dịch vụ công cộng có thể có ảnh hưởng trực tiếp tới năng suất khu vực tư nhân và thúc đẩy tiến bộ công nghệ; chi tiêu công giáo dục có thể giúp thúc đẩy sự hấp thụ tốt hơn các công nghệ mới. Baier, Glomm (2001), và De Hek (2006) sử dụng mô hình tăng trưởng nội sinh chứng minh đầu tư công có ảnh hưởng tới năng suất nhân tố tổng hợp và có tác động tích cực tới tăng trưởng dài hạn.
4. Kết luận và một số gợi ý chính sách
Có nhiều cách để CSTK có thể hỗ trợ cho tăng trưởng dài hạn. Trong việc thiết kế các CSTK hướng đến hỗ trợ tăng trưởng, cần xem xét đến nhu cầu, hoàn cảnh và năng lực hành chính cũng như hệ thống thể chế của mỗi quốc gia. Để thực hiện cải cách CSTK thì ổn định kinh tế vĩ mô là một điều kiện tiên quyết cho sự phát triển mạnh mẽ và bền vững. Bên cạnh đó, chính sách điều chỉnh nhằm củng cố tài khóa quốc gia dựa trên chi tiêu công thường bền vững hơn và hỗ trợ tăng trưởng trong dài hạn. Tuy nhiên, trong một số trường hợp thì điều chỉnh tài khóa có thể được thực hiện dựa trên chính sách thu ngân sách. Không phải tất cả các nước cần phải điều chỉnh chính sách, song cải cách sẽ giúp các quốc gia đang phát triển như Việt Nam có thể có không gian tài chính nhiều hơn cho chính sách khi cần thiết. Cần lưu ý giữa đổi mới chính sách và vấn đề đồng thuận xã hội để thực hiện cải cách.
Một số chính sách cụ thể cần lưu ý trong quá trình cải cách CSTK ở Việt Nam:
Một là, cần tiếp tục ưu tiên cho đầu tư cơ sở hạ tầng nhưng phải dựa trên nguyên tắc hiệu quả.
Hai là, trong cải cách chính sách thuế cần tránh đưa ra quá nhiều ưu đãi làm xói mòn cơ sở đánh thuế và nguy cơ làm mất cân đối ngân sách cũng như làm sai lệch trong phân bổ nguồn lực.
Ba là, cải cách chi tiêu công từ hỗ trợ gián tiếp sang hỗ trợ trực tiếp trong các lĩnh vực y tế và giáo dục cần xem xét đến vấn đề công bằng và khả năng tiếp cận dịch vụ.
Bốn là, cải cách chi tiêu cho quản lý hành chính cần xem xét trong bối cảnh chung về tiền lương của lao động, tiến đến mục tiêu tăng hiệu quả chi tiêu của chi thường xuyên.
Năm là, cần hình thành một lộ trình cụ thể trong điều hành CSTK để giảm dần mức thâm hụt ngân sách với bước đi thích hợp và cơ cấu lại chi tiêu ngân sách nhà nước. Kinh nghiệm các nước cho thấy, với các quốc gia đang trong tình trạng khó khăn về tài khóa thì đổi mới chính sách cần hướng đến mục tiêu cân bằng tài khóa trước tiên.
Tài liệu tham khảo
1. Abdon, A., Estrada, G.B., Lee, M. and D. Park (2014), Fiscal Policy and Growth in Developing Asia, ADB Economics Working Paper No. 412 (Asian Development Bank).
2. Alesina, A., Ardagna, S., Perotti, R. and F. Schiantarelli (2002), Fiscal Policy, Profits, and Investment, American Economic Review, 92(3), pp. 571-589.
3. Baldacci, E., B. Clements, S. Gupta, and C. Mulas-Granados (2004), Persistence of Fiscal Adjustments and Expenditure Composition in Low-Income Countries, in Helping Countries Develop, The Role of Fiscal Policy, Editors. S. Gupta, B. Clements and G. Inchauste, (Washington: International Monetary Fund).
4. Barro, R.J. (1990), Government Spending in a Simple Model of Endogenous Growth, Journal of Political, Economy 98, part 2, S103-S125.
5. Devereux, M. and D. Love (1994), The Effects of Factor Taxation in a Two-Sector Model of Endogenous Growth, The Canadian Journal of Economics, Vol. 27(3), pages 509-536.
6. Easterly, W. and S. Rebelo (1993), Fiscal Policy and Economic Growth: An Empirical Investigation, Journal of Monetary Economics 32, 417-458.
7. IMF (2015), Making Public Investment More Efficient (Washington: International Monetary Fund).
8. James, S., (2013), Tax and Non-Tax Incentives and Investments: Evidence and Policy Implications, FIAS, World Bank Group, Washington, DC.
9. Mankiw, N.Gregory, David Romer, and David Weil (1992), A Contribution to the Empirics of Economic Growth, Quarterly Journal of Economics, 107, 407-38.
10. R. Musgrave và P. Musgrave (1989), Public Finance: Theory and Practice - Tái bản lần thứ 5 (1989), Nhà xuất bản McGraw Hill Education.
11. OECD (2011), Taxation and Employment, OECD Tax Policy Studies No 21 (Paris: Organization for Economic Co-operation and Development).
12. Pescatori, A., Sandri, D., and J. Simon (2014), Debt and Growth: Is There a Magic Threshold?, IMF Working Paper No. 14/34 (Washington: International Monetary Fund).
*1 Nguồn: www.cis.org.au/policy/autumn03/polaut03-1.pdf.
*2 Xem thêm “Public finance: Theory and practice” - R. Musgrave và P. Musgrave, Tái bản lần thứ 5, 1989, NXB Mc Graw Hill.
*3 Xem thêm các mô hình của Rebelo (1991) và Devereux và Love (1994) về ảnh hưởng của cắt giảm thuế trên vốn nhằm khuyến khích đầu tư và thúc đẩy tăng trưởng dài hạn.