Quản lý và sử dụng ngân sách nhà nước (NSNN) hiệu quả là một trong những yêu cầu quan trọng hàng đầu nhằm phát triển kinh tế - xã hội. Nhu cầu nguồn lực thực hiện các nhiệm vụ chi ngân sách thì nhiều trong khi NSNN chỉ có hạn, đòi hỏi việc phân bổ ngân sách đảm bảo tính hiệu quả, công khai, minh bạch cũng như linh hoạt, tự chủ của đơn vị sử dụng ngân sách. Việc phân bổ ngân sách ở mỗi nước phụ thuộc vào điều kiện kinh tế - xã hội, chính trị, thể chế của từng nước, song nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế cho thấy có 3 phương thức phân bổ thông thường.

1. Phân bổ nguồn lực theo ngân sách khoản mục trên cơ sở đầu vào

Rất nhiều nước vẫn duy trì hệ thống phân bổ ngân sách theo các khoản mục đầu vào với cách thức phổ biến là thiết lập các định mức chi tiêu và định mức phân bổ ngân sách. Hệ thống phân bổ ngân sách truyền thống theo khoản mục thể hiện các khoản chi theo đầu vào. Ngân sách được chia nhỏ thành các mục chi khác nhau của chi thường xuyên và chi đầu tư xây dựng cơ bản. Đặc điểm nổi bật của phân bổ theo khoản mục ngân sách là ấn định mức trần cho mỗi khoản mục để đảm bảo các cơ quan không chi quá mức trần quy định, qua đó, khuyến khích các đơn vị chi tiêu tiết kiệm. Hệ thống này có ưu điểm là khá đơn giản, dễ thực hiện và kiểm soát chi tiêu. Nguồn lực cần phân bổ thường được xác định bằng việc xác định nhu cầu chi tiêu trong năm kế hoạch, được tính dựa trên số ngân sách chi tiêu trong quá khứ, khả năng ngân sách và dự báo, các định hướng chính sách chi trong tương lai. Cách này được áp dụng ở nhiều nước trên thế giới như Ukraina, Trung Quốc, Indonesia…

Tại các nước Nga, Úc, Hoa Kỳ, Nhật Bản… hệ thống phân bổ ngân sách được xác định một cách chi tiết dựa trên hệ thống chỉ tiêu cụ thể, phân loại chi theo ngành, lĩnh vực nhằm giúp cho cơ quan quản lý xác định được nguồn lực cần thiết để phân bổ và kiểm soát chi tiêu. Tuy nhiên, cách thức này đòi hỏi cần có một hệ thống dữ liệu và năng lực quản lý đầy đủ để tính toán tất cả các nhiệm vụ chi của NSNN, đảm bảo phân bổ nguồn lực hiệu quả giữa các ngành, lĩnh vực và các địa phương.

Khi phân bổ ngân sách theo yếu tố đầu vào, mặc dù các nước đã đánh giá, xem xét những khác biệt trong sử dụng nguồn lực giữa các ngành, lĩnh vực dựa trên các đặc trưng riêng và có những điều chỉnh trong chính sách áp dụng thực tế tại các địa phương khác nhau, song phương pháp này vẫn có những hạn chế nhất định. Chẳng hạn, do phân bổ theo khoản mục đầu vào không chú trọng tới đầu ra và kết quả trong việc thực hiện các ưu tiên chiến lược quốc gia nên dễ dẫn tới tình trạng nguồn lực cho phát triển kinh tế - xã hội chưa được quan tâm đúng mức, nguồn lực tài chính ngân sách bị dàn trải, đôi khi không đảm bảo cho những công trình trọng điểm. Hơn thế, do phân bổ theo khoản mục đầu vào nên ngân sách thường thiếu thực tế và tạo kết quả ngoài ý muốn. Cách thức phân bổ này cũng không không có ràng buộc giữa số kinh phí được phân bổ với kết quả phải đạt được nên không tạo áp lực buộc đơn vị sử dụng phải tiết kiệm ngân sách. Do đó, phân bổ ngân sách theo khoản mục đầu vào cản trở việc nâng cao hiệu quả và hiệu lực của công tác quản lý nguồn lực công, cũng như nâng cao tính minh bạch và trách nhiệm giải trình trong quản lý tài chính công. Ngoài ra, việc tập trung quản lý khoản mục ngân sách chi tiết đã làm cho cơ quan quản lý tài chính ngân sách sa đà vào quản lý các tiểu tiết trong hoạt động của các cơ quan thụ hưởng, hạn chế tính chủ động của đơn vị sử dụng ngân sách.

2. Phân bổ nguồn lực theo kết quả đầu ra

Phân bổ ngân sách theo kết quả đầu ra là việc phân bổ ngân sách dựa trên các mục tiêu, kết quả nhằm đạt được hiệu quả hoạt động và nâng cao trách nhiệm giải trình đối với mỗi kết quả đạt được. Việc sử dụng ngân sách theo kết quả đầu ra thường được áp dụng trong các lĩnh vực dịch vụ công như giáo dục, y tế, an sinh xã hội, an ninh, phòng cháy, chữa cháy…

Một số nước như New Zealand, Singapore, Đức, Úc, Anh đã phân bổ nguồn lực ngân sách ở một số lĩnh vực theo mô hình hợp đồng, theo đó xác định rõ vai trò người mua, người cung cấp dịch vụ và nguồn lực cần thiết cho việc thực hiện mục tiêu cần đạt được của khoản chi ngân sách.

Tại Anh, các bộ ký các hợp đồng dịch vụ công với Bộ Tài chính. Các hợp đồng này mô tả rõ mục tiêu, mong muốn và các kết quả đầu ra của mỗi bộ. Bộ Tài chính có vai trò giám sát hệ thống và việc xây dựng mục tiêu ưu tiên cho các quyết định phân bổ nguồn lực của Chính phủ.

Tại Úc có quy định ràng buộc các cơ quan, tổ chức phải sử dụng nguồn lực ngân sách một cách hợp lý, hiệu quả; phải có báo cáo giải trình hàng năm nêu rõ mức độ đạt được kế hoạch đề ra thông qua các chỉ số đánh giá hiệu quả và hiệu lực.

Tại Nam Phi, các ưu tiên và mục tiêu chính sách của Chính phủ được xác định tại các kết quả đầu ra hay kết quả mong muốn đạt được trong trung hạn, trên cơ sở đó, Nội các quyết định các đầu ra mà các cơ quan phải thực hiện nhằm góp phần đạt được các mục tiêu. Căn cứ để phân bổ ngân sách tại Nam Phi dựa vào số lượng, khối lượng, mức độ đầu ra hay dịch vụ được cung cấp; chất lượng đầu ra; thời gian, chi phí cung cấp đầu ra. Để phân bổ ngân sách một cách một cách hiệu quả, Nam Phi yêu cầu các cơ quan quản lý ngành phải thống nhất về kết quả, cụ thể hóa các đầu ra, chọn các cách đo lường và chỉ số đầu ra quan trọng nhất, đề ra số đích, kết quả thực hiện đầu ra thực tiễn. Với cách thức trên, Nam Phi đã xác định được 14 kết quả đầu ra để làm căn cứ phân bổ ngân sách, đó là: (1) Giáo dục cơ bản có chất lượng; (2) Người dân có cuộc sống lâu dài và khỏe mạnh; (3) Mọi người dân có được và cảm thấy an toàn; (4) Việc làm bền vững thông qua tăng trưởng kinh tế toàn diện; (5) Lực lượng lao động có tay nghề cao và được hỗ trợ để tăng tiến toàn diện; (6) Mạng lưới cơ sở hạ tầng kinh tế hiệu quả, cạnh tranh và đáp ứng; (7) Phát triển nông thôn toàn diện cùng với cải cách ruộng đất; (8) Khu định cư bền vững và cải thiện chất lượng cuộc sống gia đình; (9) Khả năng đáp ứng, trách nhiệm trong phát triển hệ thống chính quyền địa phương; (10) Bảo vệ tài nguyên và tăng cường chất lượng môi trường; (11) Tạo ra những điều tốt hơn cho Nam Phi, cho châu Phi và thế giới; (12) Tính hiệu quả và định hướng phát triển dịch vụ công cộng; (13) Hệ thống bảo vệ xã hội và khả năng sẵn sáng đáp ứng; (14) Xây dựng đất nước và gắn kết xã hội.

Phân bổ ngân sách theo kết quả đầu ra thể hiện những điểm tích cực hơn theo khoản mục chi tiêu đầu vào như: Kết nối ngân sách với hiệu quả thực hiện ngân sách, thông tin quyết định ngân sách đầy đủ hơn, đảm bảo tính ưu tiên trong thực hiện ngân sách; tăng cường tính minh bạch và trách nhiệm giải trình trong quá trình quyết định và sử dụng ngân sách. Tuy nhiên, việc xác định yếu tố đầu ra khó có thể thực hiện hết ở tất cả các nhiệm vụ chi tổng thể; khó đánh giá được hết hiệu quả hoạt động của một số cơ quan sử dụng ngân sách, đặc biệt là ở các cơ quan đặc thù như như Bộ Quốc phòng, Bộ Ngoại giao. Để áp dụng đánh giá hiệu quả của sử dụng ngân sách, cơ quan quản lý ngân sách cũng cần thiết lập một hệ thống thông tin kỹ thuật hiện đại, cụ thể, chi tiết làm cơ sở tiêu chuẩn đánh giá thực tiễn đầu ra của các hoạt động ngân sách.

3. Áp dụng tiếp cận trung hạn trong phân bổ ngân sách

Bên cạnh hai hình thức phân bổ ngân sách nêu trên, nhiều nước đang áp dụng phân bổ ngân sách theo khuôn khổ chi tiêu trung hạn (MTEF), theo đó đã tiếp cận việc phân bổ nguồn lực trên cơ sở đánh giá ngân sách nhiều năm, đưa ra tầm nhìn dài hạn về nguồn lực cũng như chủ động trong thực hiện các nhiệm vụ chi NSNN. Về bản chất, MTEF là phương pháp tổng thể, bao gồm toàn bộ kế hoạch chi tiêu của Chính phủ trong đó gắn ưu tiên chính sách với việc phân bổ ngân sách trong khuôn khổ tài khóa gắn với dự báo vĩ mô và dự báo thu trong giai đoạn khoảng 3 đến 5 năm. Việc bố trí kinh phí ngân sách phải phù hợp với những ưu tiên mang tính chiến lược của đất nước trong từng giai đoạn phát triển trong tổng thể nguồn lực ngân sách có hạn. Cơ quan phân bổ nguồn lực cũng như cơ quan thụ hưởng ngân sách phải đưa ra những ưu tiên chính sách, có nền tảng cơ sở đánh giá lựa chọn chính sách và chương trình, sắp xếp một cách hợp lý trên cơ sở nguồn lực được phân bổ.

Thứ nhất, MTEF cho phép cơ quan ngân sách thiết kế phân bổ nguồn lực cho cơ quan thụ hưởng ngân sách trong khung nguồn lực với giới hạn thời gian nhất định, qua đó tạo sự chủ động trong phân bổ và sử dụng nguồn lực của đơn vị sử dụng ngân sách.

Thứ hai, bằng việc thiết kế trước mức trần ngân sách và tiêu chí phân bổ nguồn lực, chuyển trách nhiệm dự toán sang cơ quan thụ hưởng ngân sách (phải xác định mục tiêu thực hiện cụ thể, cũng như xây dựng dự phòng trong trường hợp có biến động xảy ra và mức điều chỉnh ngân sách được bổ sung sẽ được công khai và minh bạch).

Nhiều nước trên thế giới áp dụng MTEF nhằm quản lý có hiệu quả và lành mạnh hóa nền tài chính công, tạo nền tảng ổn định và phát triển kinh tế. Một số nước như Anh, Úc, Thụy Điển, Canada, Nhật Bản, Hàn Quốc, Nam Phi đã áp dụng MTEF trong phân bổ nguồn lực.

Phân bổ ngân sách trung hạn tại Hàn Quốc dựa trên kế hoạch quản lý tài khóa quốc gia bằng việc đánh giá tình hình - kinh tế xã hội, dự báo tài chính công, các ưu tiên quốc gia trong 5 năm, mục tiêu tài khóa tổng thể, phương án phân bổ ngân sách cho các ngành và định hướng chính sách cho từng ngành cụ thể. Tương tự, tại Canada, việc phân bổ ngân sách cho các bộ, ngành, lĩnh vực dựa trên cơ sở các chỉ tiêu kinh tế tài chính trong trung hạn và báo cáo về kế hoạch chi tiêu các bộ (báo cáo về kế hoạch và các ưu tiên chi ngân sách, về hiệu quả hoạt động).

Tuy nhiên, việc thực hiện phân bổ ngân sách trung hạn cũng cần phải có lộ trình rõ ràng, phù hợp với năng lực của mỗi quốc gia (từ bộ máy quản lý, cơ sở vật chất kỹ thuật, hệ thống thông tin dự báo, hệ thống giám sát hiệu quả…). Một số quốc gia (Ghana, Malaysia, Thái Lan) áp dụng khuôn khổ chi tiêu trung hạn một cách nhanh chóng trong khi chưa đánh giá hết được nhiệm vụ chi cũng như khả năng ngân sách trong tương lai dẫn đến phân bổ ngân sách không hiệu quả, ngân sách vượt trần, các nhiệm vụ chi không hoàn thành, bội chi và nghĩa vụ nợ tăng cao.

4. Kết luận

Mỗi phương pháp phân bổ ngân sách đều có ưu và nhược điểm. Bởi vậy, các nước không chỉ áp dụng một phương pháp phân bổ ngân sách mà kết hợp các phương thức khác nhau. Tùy theo điều kiện kinh tế - xã hội, mỗi nước có sự điều chỉnh riêng và áp dụng phương thức phân bổ đối với từng ngành, từng lĩnh vực riêng nhằm đảm bảo tính công bằng và hiệu quả. Tuy nhiên, để nâng cao hiệu quả phân bổ ngân sách, cần nâng cao năng lực quốc gia trên một số phương diện sau: (i) Nâng cao năng lực, nhận thức của cơ quan quản lý, phân bổ và sử dụng ngân sách, tăng tính chủ động, trách nhiệm trong thiết lập mục tiêu, kế hoạch ngân sách; (ii) Xây dựng, hoàn thiện hệ thống chiến lược, kế hoạch quốc gia; (iii) Xây dựng năng lực phân tích, dự báo, đánh giá khả năng bền vững NSNN; (iv) Mở rộng, xây dựng, rà soát nâng cao hệ thống kinh tế - kỹ thuật, hệ thống đánh giá kết quả hoạt động đối với các ngành, các lĩnh vực; (v) Công khai, minh bạch trong thông tin quyết định ngân sách.

ThS. Phạm Thị Phương Hoa

TÀI LIỆU THAM KHẢO

1. Ủy ban Tài chính - Ngân sách Quốc hội (2012), Cơ sở lý luận, thực tiễn và đánh gái tình hình thực hiện thí điểm khuôn khổ ngân sách trung hạn tại Việt Nam: Đề xuất, kiến nghị hoàn thiện.

2. Vũ Nhữ Thăng (2015), Hướng tới phân bổ NSNN hiệu quả.

3. World Bank (2007), Budgeting and budget institutions.

4. Jamil Salmi and Arthur M. Hauptman (2007), Innovations in tertiary education financing: A comparative evaluation of allocation mechanisms, World Bank.

5. World Bank (2007), Intergovernmental fiscal transfers: Principles and Practice.

6. Korea Institute of Public Finance (2007), Measuring Local Government Expenditure Needs.

7. Measuring Fiscal Disparities Across the U.S. States: A Representative Revenue System/Representative Expenditure System Approach, Fiscal Year 2002.