Thực hiện tái cơ cấu đầu tư công những năm qua đã đạt được một số kết quả bước đầu, nhưng chưa thật rõ nét, thậm chí có chuyên gia kinh tế còn cho rằng, tái cơ cấu đầu tư công vẫn chưa đề cập đến những vấn đề cốt lõi nhất. Vậy đó là những vấn đề gì và làm thế nào để khắc phục?

1. Chuyển biến bước đầu trong tái cơ cấu đầu tư công

Trong 5 năm qua, nhiệm vụ tái cơ cấu đầu tư công được triển khai khá mạnh mẽ, cả trong xây dựng thể chế cũng như tăng cường quản lý ở tất cả các khâu. Từ năm 2011 đến nay, nhiều nghị định, chỉ thị của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và văn bản khác của các bộ, cơ quan trung ương liên quan đến đầu tư công đã được ban hành. Đặc biệt, Luật Đầu tư công, có hiệu lực từ ngày 01/01/2015, là văn bản quan trọng chế định có hệ thống toàn bộ quá trình đầu tư công, từ khâu lập, thẩm định, phê duyệt chủ trương đầu tư, đến khâu quyết định đầu tư; quy định về kế hoạch đầu tư trung hạn... Ngoài ra, Quốc hội cũng đã ban hành một số luật quan trọng khác nhằm tăng cường quản lý và nâng cao hiệu quả đầu tư công như: Luật Đấu thầu (sửa đổi), Luật Đầu tư (sửa đổi), Luật Doanh nghiệp (sửa đổi); Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất - kinh doanh tại doanh nghiệp; Luật Xây dựng (sửa đổi)... Với việc hoàn thiện thể chế và triển khai nhiều giải pháp cấp bách nêu trên, nhiệm vụ tái cơ cấu đầu tư công trong 5 năm qua đã đạt được một số kết quả tích cực.

Vốn đầu tư công được bố trí tập trung hơn. Giai đoạn 2011 - 2015, vốn đầu tư được phân bổ ưu tiên cho các dự án trọng điểm quốc gia, các chương trình mục tiêu quốc gia, cho vùng đồng bào dân tộc thiểu số, miền núi, vùng sâu, vùng xa, biên giới, hải đảo và hạn chế tối đa dự án khởi công mới. Số dự án bố trí kế hoạch năm sau giảm so với năm trước (năm 2013 giảm 25,9%; năm 2014 giảm 6,5%); số vốn bố trí bình quân cho mỗi dự án kế hoạch năm sau cao hơn năm trước (năm 2012 là 9,54 tỷ đồng/dự án; năm 2013 là 10,68 tỷ đồng/dự án; năm 2014 là 11,04 tỷ đồng/dự án, năm 2015 là 14,2 tỷ đồng/dự án). Số dự án hoàn thành trong giai đoạn này tăng nhanh, số dự án khởi công mới các năm giảm mạnh so với trước1. Nhìn chung, các bộ, ngành và địa phương đã dự kiến phương án bố trí vốn theo đúng các quy định hiện hành. Số dự án bố trí không đúng quy định đã giảm mạnh qua các năm, từ 1.288 dự án năm 2012 giảm còn 220 dự án năm 2013 và chỉ còn 42 dự án năm 2014, tương đương 1,3% trong tổng số 6.657 dự án2.

Nợ đọng xây dựng cơ bản bước đầu được giải quyết và có chuyển biến theo hướng tích cực. Năm 2014, nợ đọng xây dựng cơ bản giảm xuống còn 28.000 tỷ đồng so với 85.000 tỷ đồng của năm 2011. Nhiều chuyên gia cho rằng, nợ đọng xây dựng cơ bản dự kiến sẽ thanh toán hết trong giai đoạn 2016 - 20203.

Tỷ trọng vốn đầu tư từ khu vực kinh tế nhà nước trong tổng vốn đầu tư toàn xã hội giảm còn 41% trong giai đoạn 2011 - 2015 (so với 45,72% giai đoạn 2001 - 2010). Trong khi tỷ trọng vốn đầu tư từ NSNN giảm còn 21,3% thì khi tỷ trọng vốn đầu tư từ khu vực ngoài nhà nước tăng lên. Không chỉ giảm về tỷ trọng và tốc độ tăng của vốn đầu tư công, chính sách tái cơ cấu đầu tư cũng đã định hình lại các lĩnh vực Nhà nước ưu tiên đầu tư, đó là tập trung vào các dự án quan trọng tầm cỡ quốc gia, các dự án khó có khả năng thu hồi vốn, các dự án mà khu vực tư nhân không thể và không muốn làm, hạn chế tối đa tình trạng đầu tư dàn trải, thiếu hiệu quả, đồng thời khuyến khích đầu tư tư nhân ở những lĩnh vực có khả năng thu hồi vốn.

Hình 1. Tỷ trọng đầu tư của các khu vực kinh tế

Nguồn: Tổng cục Thống kê

2. Hạn chế trong tái cơ cấu đầu tư công

Tỷ lệ đầu tư công trong tổng vốn đầu tư toàn xã hội tuy có giảm, song vẫn cao hơn so với kế hoạch đặt ra

Những năm qua, tỷ lệ đầu tư công trong tổng vốn đầu tư toàn xã hội đã giảm từ 43,7% năm 2012, xuống 43,4% năm 2013; 38,8% năm 2014 và 37,6% năm 2015. Tính chung cả giai đoạn 2011 - 2015, tỷ lệ vốn đầu tư công trong tổng vốn đầu tư toàn xã hội là 41%. Đây là tỷ lệ khá cao so với vai trò “vốn mồi” (kế hoạch đặt ra là khoảng 30 - 35%). Trong đầu tư công, phần vốn đầu tư từ NSNN còn lớn, năm 2011 là 22,5%, năm 2012 là 26,6%; năm 2013 là 24,8%, đến năm 2014 và 2015 giảm xuống còn 17% và 17,6%. Như vậy, bình quân giai đoạn 2011 - 2015, tỷ lệ vốn đầu tư từ NSNN so với tổng vốn đầu tư toàn xã hội ở mức 21,3%, cao hơn so với mục tiêu đề ra (18,1%). Trong khi đó, tỷ lệ vốn đầu tư của khu vực dân cư và doanh nghiệp tư nhân/tổng vốn đầu tư toàn xã hội lại ở mức thấp hơn so với mục tiêu đề ra (mục tiêu là từ 43,8 - 45,1%, nhưng thực hiện chỉ đạt 38,5%)4.

Cơ cấu đầu tư công chưa có sự cải thiện đáng kể

Những năm qua, đầu tư vào kết cấu hạ tầng công đang giảm dần, trong khi đầu tư vào lĩnh vực sản xuất - kinh doanh trực tiếp (đáng lẽ cần chuyển sang cho khu vực tư nhân) vẫn ở mức cao và có chiều hướng tăng; xu hướng phân tán đầu tư công sang nhiều lĩnh vực khác cũng đã xuất hiện.

Hình 2. Cơ cấu đầu tư công theo nhóm ngành

Nguồn: Tổng cục Thống kê

Trong những năm qua, tỷ lệ đầu tư công cho các hoạt động kinh tế chiếm phần lớn và tăng lên (75,3% trong giai đoạn 2006 - 2010 và 76,2% trong giai đoạn 2011 - 2013); còn tỷ lệ đầu tư công cho các hoạt động xã hội lại chiếm phần nhỏ và giảm đi (tương ứng với 2 giai đoạn lần lượt là 15,7% và 12,2%)5.

Quản lý lỏng lẻo, hiệu quả đầu tư công thấp

Mặc dù đã có những văn bản pháp luật quy định chặt chẽ, cùng với các chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ về kỷ luật ngân sách, nhưng nhiều địa phương vẫn tiếp tục để xảy ra sai phạm. Các quy trình quản lý đầu tư công theo hiệu quả đầu tư chưa hình thành. Nhiều dự án đầu tư công cho đến nay hầu như không thực hiện bước theo dõi, đánh giá hiệu quả dự án, so sánh hiệu quả kinh tế - xã hội thực tế với hiệu quả kinh tế - xã hội theo thẩm định. Theo Vụ Giám sát và Thẩm định đầu tư, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, trong số 34.000 - 36.000 dự án đầu tư công đang thực hiện, chỉ có khoảng 60% số chủ đầu tư có thực hiện báo cáo giám sát theo quy định, 40% số dự án dùng vốn của Nhà nước nhưng không thực hiện báo cáo giám sát6.

Nếu giai đoạn 2006 - 2010, hệ số sử dụng vốn ICOR bình quân của khu vực kinh tế nhà nước là 9,6 lần, thì sang giai đoạn 2011 - 2015 đã giảm xuống còn 6,51 lần, trong khi đó ICOR chung của nền kinh tế giai đoạn này chỉ là 5,3 lần7.

Chưa hình thành được nguyên tắc ngân sách cứng trong các hoạt động đầu tư công

Việc các dự án đầu tư công sau khi được phê duyệt đội chi phí lên nhiều lần đã xuất hiện khá nhiều. Điều này vô hiệu hóa hiệu quả hoạt động đấu thầu và làm méo mó nguyên tắc thị trường. Các nhà thầu có thể bỏ thầu với giá rất thấp để thắng thầu nhưng lại không thực hiện với giá bỏ thầu đó mà tìm cách tăng chi phí đầu tư. Chẳng hạn, vấn đề đội giá không bình thường đã diễn ra tại một số dự án đường sắt ở thành phố Hồ Chí Minh và Hà Nội. Tuyến Bến Thành - Suối Tiên đội giá cao hơn gấp đôi, từ 1,09 tỷ USD lên 2,47 tỷ USD; các dự án khác cũng đội giá gấp rưỡi, như: Tuyến số 2 Bến Thành - Tham Lương từ 1,374 tỷ USD lên 2,074 tỷ USD; tuyến Cát Linh - Hà Đông từ 552,86 triệu USD lên 868,04 triệu USD; tuyến Nhổn - Ga Hà Nội từ 783 triệu EUR lên 1.176 triệu EUR… Đó là chưa kể lúc dự án hoàn thành và quyết toán thì giá còn tiếp tục bị đẩy lên cao.

Tốc độ tăng nợ công nhanh tiềm ẩn nhiều rủi ro  

Tỷ trọng dư nợ công so GDP trong thời gian qua liên tục tăng. Tổng số nợ công năm 2011 bằng 50% GD; năm 2012 bằng 50,8% GDP; năm 2013 bằng 54,5% GDP; năm 2014 bằng 59,6% GDP và năm 2015 là 61,3% GDP8. Có thể thấy các chỉ tiêu nợ công của Việt Nam đang tiến dần tới ngưỡng cao, ảnh hưởng đến khả năng trả nợ trong dài hạn, tiềm ẩn nhiều rủi ro: (i) Nếu tính cả nợ của doanh nghiệp nhà nước, tổng mức nợ công đã vượt 100% GDP; (ii) Tốc độ gia tăng nợ công nhanh, trong khi giai đoạn tới, triển vọng tăng trưởng kinh tế còn nhiều khó khăn, ngân sách trung hạn thiếu bền vững, tỷ trọng trả nợ vay trong tổng thu ngân sách cao; (iii) Do số nợ vay không sinh lợi nên số chi trả nợ gốc phụ thuộc vào phát hành nợ mới (đảo nợ), đặc biệt là vay trong nước. Điều này sẽ ảnh hưởng đến khả năng huy động thực tế và làm tăng chi phí do phải thanh toán lãi vay tính trên số vay đảo nợ.

Việc duy trì cơ quan chủ quản là kẽ hở lớn trong đầu tư công

Hiện nay, các cơ quan chủ quản (bộ, ban, UBND cấp tỉnh) vừa là cơ quan phê duyệt các dự án đầu tư công, vừa là cơ quan chủ sở hữu các doanh nghiệp thực hiện các dự án, đồng thời là cơ quan giám sát, thẩm tra các dự án đó. Điều này vi phạm nguyên tắc độc lập của cơ quan quản lý nhà nước. Theo chuyên gia kinh tế Phạm Chi Lan, nếu tiếp tục cơ chế này thì nguy cơ trục lợi từ các dự án đầu tư công là rất lớn. Chi phí thực hiện dự án sẽ bị đẩy lên rất cao, hiệu quả của đầu tư công vì thế sẽ thấp”9.

3. Một số khuyến nghị

Một là, tiếp tục giảm tỷ lệ vốn đầu tư công trong tổng vốn đầu tư toàn xã hội. Kiên quyết chỉ thực hiện đầu tư công trong những ngành, những lĩnh vực mà đầu tư tư nhân không muốn hay không thể đầu tư. Ưu tiên đầu tư công theo trật tự kết cấu hạ tầng công (giao thông, điện, nước) và dịch vụ công (giáo dục, y tế, khoa học công nghệ), đồng thời hạn chế đến mức thấp nhất đầu tư công vào các lĩnh vực sản xuất - kinh doanh trực tiếp (công nghiệp chế biến, chế tạo, khai khoáng, xây dựng, kinh doanh bất động sản, dịch vụ lưu trú, tài chính tín dụng, bảo hiểm…). Nhà nước chỉ thực hiện vai trò kiến tạo phát triển như hầu hết các nước trên thế giới đã và đang làm. Chỉ trên cơ sở đó mới có thể thực hiện tái cơ cấu đầu tư công một cách có hiệu quả.

Hai là, cần xây dựng tiêu chí cụ thể để đánh giá hiệu quả kinh tế - xã hội của đầu tư công; có quy định cụ thể về các trường hợp vi phạm và chế tài xử lý phù hợp, đủ mạnh để ngăn ngừa, răn đe đối với các dự án kém hiệu quả, gây thất thoát, lãng phí.

Ba là, tăng cường quản lý, kiểm tra, kiểm soát để bảo đảm bố trí vốn đầu tư công tập trung theo đúng các nguyên tắc, tiêu chí phân bổ vốn đầu tư; tăng cường trách nhiệm của chính quyền các cấp, nhất là chính quyền địa phương trong tái cơ cấu đầu tư công; thu hồi các khoản tạm ứng và xử lý nợ đọng trong xây dựng cơ bản. Đồng thời, cần có các công cụ hiệu quả để giám sát tiến trình và giảm quy mô đầu tư công. Quan trọng là tăng cường vai trò của người dân, các tổ chức xã hội, các phương tiện truyền thông trong việc giám sát khi thực hiện. Xây dựng cơ chế cạnh tranh công khai nguồn vốn đầu tư công, từ đó, rút ra được những kẽ hở trong quy trình đầu tư công và sàng lọc những đơn vị sử dụng vốn đầu tư công hiệu quả và không hiệu quả.

Bốn là, áp dụng nguyên tắc ngân sách cứng đối với các dự án đấu thầu đầu tư công. Cương quyết không chấp nhận bất kỳ hình thức điều chỉnh chi phí đầu tư nào, coi đây là điều kiện bắt buộc để áp dụng nguyên tắc phân bổ vốn theo cơ chế thị trường.

Năm là, đối với các dự án sử dụng vốn vay, cần phải quản lý theo chế độ quản lý nợ của các ngân hàng thương mại. Nên chuyển các khoản Chính phủ đi vay về giao cho các ngân hàng thương mại quản lý và cho các địa phương, cơ quan trung ương vay lại để thực hiện các dự án đầu tư công.

Sáu là, xóa bỏ mô hình bộ chủ quản đối với các doanh nghiệp nhà nước. Tách bạch chức năng quản lý nhà nước với điều hành doanh nghiệp để đảm bảo công bằng và minh bạch trong hoạt động của doanh nghiệp. Các doanh nghiệp nhà nước phải tuân thủ hoạt động theo các quy định của văn bản pháp luật, trong đó có Luật Doanh nghiệp, tránh sự chồng chéo trong chức năng điều hành quản lý, điều này cũng phù hợp với thực tiễn hiện nay của đất nước và thông lệ quốc tế. Theo đó, cần xác lập được vai trò của cơ quan đứng ra quản lý phần vốn, tài sản của Nhà nước đầu tư vào hoạt động sản xuất - kinh doanh. Đồng thời xác lập lại các doanh nghiệp hoạt động công ích, phúc lợi xã hội và chuyển đổi mô hình không phải doanh nghiệp như vệ sinh môi trường, nước và xử lý rác thải… là định chế phi lợi nhuận nên chuyển về cho địa phương quản lý và thực hiện.

Ngoài ra, tái cơ cấu đầu tư công phải gắn kết với tái cơ cấu, đổi mới sắp xếp khu vực doanh nghiệp nhà nước và với quá trình cải cách hành chính, xã hội hoá và thị trường hoá trong các lĩnh vực dịch vụ công như giáo dục đào tạo, y tế, khoa học công nghệ, một số dịch vụ quản lý hành chính, văn hoá, thể thao.

PGS. TS. Nguyễn Thị Thơm

TÀI LIỆU THAM KHẢO

1. Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 2016 - 2020.

2. Nguyễn Văn Tuấn (2015), Tái cơ cấu đầu tư công: Thành tựu và những vấn đề đặt ra, Tạp chí Kinh tế và Dự báo số 1/2015.

3. Viện Nghiên cứu quản lý kinh tế Trung ương (2014), Kỷ yếu Hội thảo Giải pháp tái cơ cấu đầu tư công trong khuôn khổ đổi mới mô hình tăng trưởng, ngày 7/11/2014.

4. Lê Diễm Quỳnh, Vai trò của đầu tư công đối với nền kinh tế Việt Nam, Cổng Thông tin đăng ký doanh nghiệp quốc gia, ngày 07/01/2016.

5. Viện Nghiên cứu quản lý kinh tế Trung ương, Kỷ yếu Hội thảo “Tái cơ cấu đầu tư công gắn với chuyển đổi mô hình tăng trưởng theo hướng kinh tế xanh”, ngày 24/11/2015.

6. Phó Thủ tướng: Nợ chính phủ đã vượt giới hạn, Vneocnomy.vn ngày 21/3/2016.

7. Tại sao nợ công Việt Nam lên tới 2,7 triệu tỷ đồng, tuoitre.vn ngày 10/3/2016.

*1 Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 2016 - 2020, tr 17.

*2 Nguyễn Văn Tuấn (2015), Tái cơ cấu đầu tư công: Thành tựu và những vấn đề đặt ra, Tạp chí Kinh tế và dự báo số 1/2015.

*3 Viện Nghiên cứu quản lý kinh tế Trung ương (2014). Kỷ yếu Hội thảo Giải pháp tái cơ cấu đầu tư công trong khuôn khổ đổi mới mô hình tăng trưởng, Hà Nội, ngày 7/11/2014.

*4 Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 2016 - 2020, phụ lục số 9.

*5 Lê Diễm Quỳnh, Vai trò của đầu tư công đối với nền kinh tế Việt Nam, Cổng Thông tin đăng ký doanh nghiệp quốc gia, ngày 07/01/2016.

*6 Viện Nghiên cứu quản lý kinh tế Trung ương (2014). Kỷ yếu Hội thảo Giải pháp tái cơ cấu đầu tư công trong khuôn khổ đổi mới mô hình tăng trưởng, Hà Nội, ngày 7/11/2014.

*7 Mục tiêu vốn ít, tăng trưởng cao, http://baodautu.vn/muc-tieu-von-it-tang-truong-cao-d38357.html.

*8 Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 2016 - 2020, phụ lục số 1.

*9 Viện Nghiên cứu quản lý kinh tế Trung ương (CIEM), Tái cơ cấu đầu tư công gắn với chuyển đổi mô hình tăng trưởng theo hướng kinh tế xanh, Hội thảo ngày 24/11/2015.