Những năm qua, có nhiều khu kinh tế cửa khẩu hoạt động sôi động và phát triển mạnh mẽ. Đó là nhờ được Nhà nước tạo cơ chế “mở” theo quy chế đặc biệt. Được biết, sau một thời gian thực hiện, hiện nay Bộ Tài chính đang triển khai một dự án đánh giá, tổng hợp, trình Chính phủ sửa đổi, bổ sung hoàn thiện cơ chế chính sách đối với các khu kinh tế cửa khẩu. Thời báo Tài chính Việt Nam xin thông tin một số điểm cơ bản về hướng hoàn thiện cơ chế này.

Chính sách ưu đãi đặc biệt

Trong giai đoạn 1996- 2000, nhằm khuyến khích phát triển khu vực biên giới, Chính phủ đã cho phép (ban hành các quyết định) áp dụng thí điểm một số cơ chế, chính sách tại 7 khu kinh tế cửa khẩu biên giới- chúng ta quen gọi là khu kinh tế mở. Mỗi một khu kinh tế này có cơ chế tài chính thí điểm riêng biệt. Việc áp dụng các chính sách ưu đãi thí điểm tại các khu kinh tế cửa khẩu đã tạo đà phát triển mạnh, thúc đẩy tăng trưởng và chuyển dịch cơ cấu kinh tế của các địa phương có cửa khẩu nói riêng và cả nước nói chung. Trên cơ sở áp dụng  thí  điểm,  Chính phủ đã ban hành Quyết định số 53/2001/QĐ-TTg (ngày 19/4/2001 )- cơ chế chính sách ưu đãi đầu tư áp dụng chung cho tất cả các khu kinh tế cửa khẩu biên giới (trừ khu thương mại Lao Bảo, Quảng Trị). Bộ Tài chính ban hành Thông tư số 59/2001 (ngày 17/7/2001 ) hướng dẫn thi hành chính sách tài chính trong các khu kinh tế này.

Các chính sách ưu đãi đầu tư này có thể tóm tắt như sau: Đối với đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng trong khu kinh tế cửa khẩu, căn cứ số thực thu NSNN hàng năm tại khu kinh tế, nhà nước đầu tư trở lại để xây dựng cơ sở hạ tầng tại khu kinh tế này. Các khu cửa khẩu có số thực thu ngân sách thấp, UBND tỉnh bố trí trong kế hoạch ngân sách hàng năm để đầu tư. Nếu các công trình hạ tầng trên địa bàn khu kinh tế cửa khẩu đã được đầu tư đồng bộ, hoàn chỉnh, số vốn còn lại của nguồn vốn nhà nước được dùng đầu tư trở lại để hỗ trợ các công trình khác, ngoài địa bàn khu vực nhưng có liên quan và phục vụ trực tiếp cho khu vực kinh tế mở.

Các khu kinh tế mở tại cửa khẩu được vay vốn tín dụng ưu đãi nhà nước (từ Quỹ hỗ trợ phát triển) để phát triển cơ sở hạ tầng và được sử dụng nguồn vốn nhà nước đầu tư trở lại để trả cả gốc và lãi. Các doanh nghiệp kinh doanh các loại hình trong khu kinh tế cửa khẩu được vay vốn ưu đãi nhà nước để đầu tư xây dựng cơ sở kinh doanh trên địa bàn các cửa khẩu.

Về thuế và chính sách đất đai, các doanh nghiệp cũng được ưu đãi tối đa. Doanh nghiệp tại các khu này được hưởng ưu đãi cao nhất về thuế, trong những trường hợp cụ thể theo các quy định hiện hành. Các nhà đầu tư trong nước và nước ngoài đầu tư vào khu vực này khi thuê đất, mặt nước, ngoài quyền được hưởng các ưu đãi hiện hành, còn được giảm thêm 50% giá thuê so với mức giá thuế đang áp dụng tại khu kinh tế cửa khẩu đó.

Theo các chuyên gia kinh tế - tài chính, nhìn chung, chính sách phát triển khu kinh tế cửa khẩu được đánh giá là khá thành công. Riêng về chính sách tài chính, sau 2 năm thực hiện đã đi vào thực tiễn một cách thuận lợi. Chưa có vướng mắc nào được phản ánh từ phía các nhà đầu tư cũng như các khu kinh tế cửa khẩu về Thông tư 59 của Bộ Tài chính. Các chính sách ưu đãi đầu tư đã tạo điều kiện thuận lợi cho sự phát triển mạnh mẽ kinh tế- xã hội các tỉnh có khu vực kinh tế cửa khẩu; góp phần hình thành các đô thị biên giới sầm uất với nhiều hoạt động phát triển thương mại, du lịch, giao lưu kinh tế...  Bên cạnh nguồn vốn đầu tư từ ngân sách trung ương, các tỉnh cũng bổ sung vốn bằng ngân sách của mình và huy động thêm các nguồn khác nhằm nhanh chóng xây dựng hoàn thiện các công trình cơ sở hạ tầng.

Những bất cập, tồn tại

Quá trình thực hiện cơ chế chính sách này cũng đã bộc lộ những bất cập, tồn tại phải giải quyết. Theo đánh giá phân tích của các chuyên gia Bộ Tài chính, hiện có sự chênh lệch quá lớn về lượng vốn đầu tư trở lại từ ngân sách Nhà nước giữa các khu kinh tế cửa khẩu. Một số tỉnh có nguồn vốn đầu tư trở lại lớn, như Lạng Sơn (số liệu đầu tư tính chung trong 2 năm 2001, 2002 là trên 450 tỷ), Quảng Ninh (trên 323 tỷ đồng). Trong khi đó, rất nhiều tỉnh có nguồn vốn đầu tư trở lại quá nhỏ, như Kon Tum (12,8 tỷ đồng), Tây Ninh (6,4 tỷ đồng). Nguồn vốn NSNN đầu tư trở lại quá nhỏ không tạo ra được những chuyển biến mạnh mẽ về cơ sở vật chất kỹ thuật tạo điều kiện cho tăng cường thu hút đầu tư và phát triển kinh tế tại các khu kinh tế này, cũng như trên địa bàn tỉnh.

Việc sử dụng nguồn vốn đầu tư trở lại từ ngân sách cho phát triển cơ sở hạ tầng nhìn chung đúng mục đích song tiến độ chậm. Ví dụ, năm 2002, số vốn đã cấp phát cho các hạng mục công trình hoàn thành tại các khu kinh tế cửa khẩu là hơn 500 tỷ đồng, chỉ đạt 60% so với kế hoạch (bằng 80% so với năm 2001). Một số tỉnh có nguồn vốn đầu tư trở lại lớn nhưng không thực hiện hết trong năm, nên đã “linh hoạt” tạm vay nguồn này để đầu tư vào các công trình khác đang thiếu vốn, nằm ngoài khu kinh tế cửa khẩu của mình.

Vướng mắc bộc lộ khá rõ trong quá trình quản lý xuất nhập khẩu hàng hoá tại các khu kinh tế mở. Tại một số khu vực, các cơ quan chức năng đang gặp rất nhiều lúng túng do thiếu quy định về điều kiện để được áp dụng các loại hình kinh doanh vận chuyển hàng hoá quá cảnh Quyết định 53/2001/QĐ-TTg (Quyết định chỉ đề cập tới các loại hình kinh doanh được áp dụng tại các khu kinh tế cửa khẩu, như: xuất nhập khẩu, tạm nhập- tái xuất, vận chuyển hàng hoá quá cảnh, kho ngoại quan, cửa hàng miễn thuế... Trong khi đó, theo các hiệp định Chính phủ Việt Nam ký với Chính phủ Trung Quốc và Chính phủ Campuchia, việc vận chuyển hàng hoá quá cảnh giữa các nước chỉ được đi qua các cửa khẩu quốc tế đã được hai bên thoả thuận). Chúng ta chưa triển khai thực hiện việc kiểm tra chất lượng hàng hoá, an toàn lao động, văn hoá, y tế,... ngay tại cửa khẩu. Chủ hàng phải l y mẫu mang về Hà Nội giám định, kiểm tra mất từ 3- 5, thậm chí 7 ngày. Điều này làm ách tắc hàng hoá tại các cửa khẩu, gây dư luận không đúng- cho rằng hải quan cửa khẩu gây phiền hà cho DN.

Ngoài ra, hiện tại hoạt động công nghiệp tại các khu kinh tế cửa khẩu còn kŠm phát triển và hầu như chưa có tác động gì tới sự phát triển của khu kinh tế cửa khẩu, mặc dù Quyết định 53 có ưu đãi với hoạt động này. Những tồn tại này đang ngày càng trở nên bức xúc, đòi hỏi có những giải pháp tháo gỡ, kích thích mạnh hơn trong cơ chế chính sách.

Đã đến lúc phải chỉnh sửa

Chúng ta nhận th y những vướng mắc thực tế tại các khu kinh tế cửa khẩu (có thể tạm gọi là khu vực kinh tế mở ở biên giới). Nguyên nhân có nhiều, song chủ yếu vẫn là từ chính sách đầu tư từ NSNN để phát triển cơ sở hạ tầng khu kinh tế cửa khâủ chưa thật sự hợp lý; nhất là đối với các khu vực có nguồn thu quá thấp. Việc cụ thể hoá các chính sách, quy chế và tổ chức thực hiện (như chính sách xuất, nhập cảnh; thanh toán biên mậu; chính sách cư trú; quy chế chợ biên giới,...) còn chậm trễ. Chính sách ưu đãi cho sản xuất công nghiệp trong khu vực ưu đãi chưa đủ khuyến khích các nhà đầu tư.

Theo số liệu của Bộ Tài chính, tính đến đầu năm 2003, cả nước đã có 24 khu kinh tế cửa khẩu nằm trên địa bàn của 16 tỉnh xuyên suốt biên giới đất liền với Trung Quốc, Lào, Cam pu chia.

Chính sách kinh tế cửa khẩu, mà cụ thể là Quyết định số 53/2001/QĐ-TTg của Chính phủ đã được áp dụng và “vận hành” khá tốt trong thực tế; đã phát huy được phần nào tác dụng tích cực. Số thu NSNN trên địa bàn các khu kinh tế ở cửa khẩu đã tăng liên tục từ 1997- 2001 (năm 1998 là 714 tỷ đồng, năm 2001 là 1.628)... Tuy nhiên, như chúng ta đã đề cập, thực tế đặt ra vấn đề phải “khai thông”, tháo gỡ từ cơ chế chính sách. Mặt khác, xuấthế hội nhập quốc tế phát triển mạnh. Hệ thống pháp luật hiện hành cũng đã có sự thay đổi, như là các quy định của Luật NSNN sửa đổi, các luật thuế sửa đổi. Đặc biệt, mới đây có Quyết định số 185/2003/QĐ-TTg về việc bãi bỏ các quy định của Thủ tướng về việc cấp lại, đầu tư trở lại các khoản thu NSNN được thực hiện từ năm 2004. Để phù hợp với những thay đổi, chuyển biến mạnh mẽ này của thực tế, việc sửa đổi, bổ sung các chính sách ưu đãi về tài chính đối với các khu kinh tế cửa khẩu là cần thiết.

Hướng sửa đổi

Theo các chuyên gia tài chính, công việc đầu tiên là rà soát lại các chính sách ưu đãi về tài chính áp dụng đối với các khu kinh tế này (quy định tại Quyết định số 53). Tuy nhiên, các cơ chế chính sách ưu đãi tài chính vẫn tiếp tục được áp dụng chung cho tất cả các khu kinh tế cửa khẩu.

Theo Quyết định 185/2003/QĐ-TTg, cơ chế đầu tư trở lại từ số thu NSNN đã được bãi bỏ. Tuy vậy, vẫn cần thiết phải có một sự hỗ trợ, vì thế trong chính sách sửa đổi cần xây dựng một cơ chế hỗ trợ có mục tiêu đối với khu kinh tế này. Cơ chế hỗ trợ này sẽ bảo đảm cho các khu kinh tế cửa khẩu có điều kiện nhanh chóng hoàn thành việc xây dựng các cơ sở hạ tầng, nhất là các khu kinhấtế cửa khẩu có số thu th p. Điều này có thể được cụ thể hoá bằng việc quy định: UBND các tỉnh (có khu kinh tế cửa khẩu), xây dựng và quyết định danh mục các công trình, dự án đầu tư cơ sở hạ tầng trong khu, báo cáo Chính phủ để bố trí vào dự toán ngân sách, trình Quốc hội  phê chuẩn, trong tổng dự toán NSNN hàng năm. Cũng có thể quy định cho phép UBND tỉnh được sử dụng tiền thu sử dụng đất, chi đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng và tạo nguồn vốn để giải phóng mặt bằng, cho đầu tư phát triển ở địa phương

Khắc phục những tồn tại về quản lý xuất nhập khẩu hàng hoá, chính sách cần bổ sung quy định về điều kiện khu kinh tế cửa khẩu được phép kinh doanh các hoạt động cửa hàng miễn thuế, tạm nhập- tái xuất, quá cảnh hàng hoá- tóm lại là các loại hình kinh doanh trong khu kinh tế cửa khẩu. Để khắc phục, các chuyên gia nghiên cứu đề nghị bổ sung thêm quy định về việc Chủ tịch UBND tỉnh (có khu kinh tế mở) bàn bạc thoả thuận với Bộ Thương mại và Bộ Tài chính (Tổng cục Hải quan) về việc thành lập khu Bảo thuế. Chủ tịch UBND tỉnh sẽ ban hành Quyết định thành lập khu Bảo thuế của khu kinh tế cửa khẩu tỉnh mình. Khu Bảo thuế là khu vực cách biệt với các khu vực khác trong khu vực kinh tế cửa khẩu, có đặt trạm hải quan để giám sát, kiểm tra hàng hoá ra vào khu kinh tế. Và để quản lý tốt hơn một số lĩnh vực, cũng cần có thêm quy định, cho phép UBND tỉnh thành lập kho ngoại quan, kho bảo thuế. Thủ tục hải quan đối với hàng hoá đưa vào, đưa ra và lưu giữ, bảo quản trong các kho ngoại quan, kho bảo thuế sẽ được thực hiện theo quy định tại Nghị định 101/2001/NĐ- CP ngày 31/12/2001 của Chính phủ.

Chúng ta cũng cần cụ thể hoá, bổ sung và hoàn thiện cơ chế chính sách đối ứng với chính sách biên mậu của các nước láng giềng. Như vậy, chúng ta mới có chính sách về tổ chức quản lý, thuế, chính sách đầu tư, chính sách công nghiệp, chính sách cư trú... phù hợp, thích ứng nói chung và với đặc thù của mỗi khu kinh tế cửa khẩu.

TBTC 10, 12/11/2003

TBTC 10/11/2003