Bài viết này nhằm lược khảo lý thuyết và các bằng chứng thực nghiệm về tái cấu trúc doanh nghiệp, từ đó đề xuất một số gợi ý chính sách cho Việt Nam trong quá trình tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước (DNNN) ở Việt Nam.

1. Tổng quan lý thuyết về tái cấu trúc doanh nghiệp

Tái cấu trúc là quá trình tổ chức, sắp xếp lại doanh nghiệp nhằm tạo ra “trạng thái” tốt hơn cho doanh nghiệp để thực hiện những mục tiêu đề ra. Mục tiêu chung của tái cấu trúc là đạt được một “thể trạng tốt hơn” cho doanh nghiệp để doanh nghiệp hoạt động hiệu quả hơn dựa trên những nền tảng về sứ mệnh, tầm nhìn, định hướng chiến lược sẵn có của doanh nghiệp. Một chương trình tái cấu trúc toàn diện sẽ bao trùm hầu hết các lĩnh vực như cơ cấu tổ chức, nguồn nhân lực, cơ chế quản lý, điều hành; các hoạt động và các quá trình; các nguồn lực khác của doanh nghiệp.

Tái cơ cấu là việc xem xét và cấu trúc lại một phần, một số phần hay toàn bộ một tổ chức, mà thường là công ty. Ngoài việc xem xét các hoạt động quản trị chức năng, các nhiệm vụ mà mỗi hoạt động quản trị chức năng này thực hiện, theo lý thuyết tái cơ cấu, cần chú ý hoàn thiện các quy trình từ khâu tìm kiếm nguyên vật liệu, cho đến các khâu sản xuất, tiếp thị và phân phối. Công ty cần được tái cơ cấu thông qua một loạt các quy trình.

Theo Bowman và Singh (1993), ở mức độ tích hợp cao nhất, có thể xác định 3 dạng tái cấu trúc, đó là: Tái cấu trúc danh mục, tái cấu trúc tài chính, tái cấu trúc tổ chức.

Tái cấu trúc danh mục là quá trình tái định hình các kênh kinh doanh chính của công ty thông qua sáp nhập (M&A) và thoái đầu tư, thường kéo theo những thay đổi về quản trị nội bộ để phù hợp với phạm vi hoạt động mới của công ty. Các nhà quản trị có thể tin rằng, đa dạng hóa hơn nữa sẽ phù hợp cho việc khai thác các nguồn lực hoặc năng lực dư thừa hoặc ngược lại, giảm phạm vi hoạt động thông qua các chương trình thoái vốn chiến lược là cần thiết để ngăn ngừa việc pha loãng các tài sản chính yếu của công ty.

Tái cấu trúc tài chính thường liên quan đến thay đổi cấu trúc vốn và cấu trúc sở hữu. Các nhà quản trị có xu hướng tái cấu trúc tài chính theo hai hướng: Chuyển công ty đại chúng thành công ty tư nhân, đồng thời hủy niêm yết để giảm thiểu các mâu thuẫn về lợi ích liên quan đến vấn đề người đại diện thông qua kết nối chặt chẽ hơn giữa sở hữu và kiểm soát; hoặc chuyển công ty tư nhân thành công ty đại chúng và niêm yết trên sở giao dịch chứng khoán nhằm thu hút các nguồn vốn đầu tư. Tái cấu trúc tài chính cũng tỏ ra phù hợp trong những trường hợp cấu trúc vốn không đạt đến mức tối ưu.

Tái cấu trúc tổ chức tập trung vào các thay đổi có ý nghĩa trong cấu trúc của tổ chức, thường được sử dụng khi các nhà quản trị nhấn mạnh đến tầm quan trọng của việc nâng cao hiệu lực và hiệu quả hoạt động của tổ chức. Tái cấu trúc tổ chức thường là sản phẩm song hành của tái cấu trúc danh mục và tái cấu trúc tài chính, vì sự thay đổi trong phạm vi chiến lược và cấu trúc tài chính của công ty cần được hỗ trợ bởi những thay đổi tương ứng trong hệ thống thứ bậc quyền lực.

Ở mức độ tích hợp thấp hơn, có thể chia tái cấu trúc công ty thành các giao dịch tái cấu trúc. Giao dịch tái cấu trúc có thể được sử dụng để hỗ trợ sự thay đổi về mặt tổ chức, chẳng hạn như mua đứt bằng vay nợ, nhà quản trị mua lại công ty mà mình đang làm việc… mà những giao dịch này mang lại sự thay đổi đồng thời trong sở hữu, trong cấu trúc tài chính và hệ thống thứ bậc quyền lực trong công ty. Có 4 dạng giao dịch tái cấu trúc công ty là:

Hợp nhất và sáp nhập: Là giao dịch phổ biến nhất.

Cắt giảm quy mô và cắt giảm phạm vi: Cắt giảm quy mô liên quan đến việc giảm nguồn nhân lực hiện hữu một cách có chủ ý nhằm cải thiện hiệu lực và hiệu quả hoạt động của tổ chức.

 Chuyển giao quyền sở hữu: Giao dịch này rất phổ biến ở các nước mà thị trường cổ phiếu có quy mô tương đối lớn so với quy mô nền kinh tế. Hai loại chuyển giao quyền sở hữu chính là chào bán ra công chúng và mua lại công ty. Chào bán ra công chúng nghĩa là “một quá trình mời chào cổ phần rộng rãi cho công chúng mua để giao dịch lại trên sở giao dịch có điều chỉnh”.

Quốc tế hóa và bộ phận hóa: Thường không được xem là biểu hiện của tái cấu trúc công ty. Tuy nhiên, theo nghiên cứu của Alfred Chandler về các thay đổi trong cấu trúc của các công ty Mỹ, ông đã kết luận rằng, “thay đổi cơ bản nhất là từ một cấu trúc hướng tâm với các phòng chức năng sang một cấu trúc nhiều bộ phận với một văn phòng công ty và một số bộ phận theo sản phẩm hoặc theo vùng địa lý. Theo Chandler, bộ phận hóa là câu trả lời hợp lý về mặt quản trị do quá tải trong việc ra quyết định ở cấp quản lý cao nhất trong các tổng công ty lớn, là kết quả của đáp ứng nhu cầu quản trị quá nhiều hoạt động ở các vùng địa lý tản mát và trong nhiều thị trường sản phẩm khác nhau. Quốc tế hóa liên quan đến quá trình gia tăng sự tham dự của tổ chức vào các hoạt động quốc tế xuyên qua biên giới. Theo Fouraker và Stopford, “dạng đa dạng hóa mới này vượt trội ở các công ty có nhiều kinh nghiệm trong quản lý các hoạt động đa dạng hóa”. Những nguyên nhân của quốc tế hóa là các kinh nghiệm vượt trội trong thị trường quốc tế, năng lực cạnh tranh ở cấp độ công ty, sự tồn tại của công nghệ siêu việt và lợi thế tổ chức ở cấp độ vùng và quốc gia.

2. Các bằng chứng thực nghiệm về mối quan hệ giữa tái cấu trúc doanh nghiệp với hiệu quả và năng lực cạnh tranh trong dài hạn của doanh nghiệp

2.1. Mối quan hệ giữa tái cấu trúc và hiệu quả công ty

Một số nhà kinh tế nhận xét rằng, nhiều chương trình tái cấu trúc không thành công và hiệu quả của các công ty sau tái cấu trúc dao động rất nhiều vì hoạt động tái cấu trúc của công ty có thể dẫn đến kết quả là mức độ đa dạng hóa tăng lên hoặc giảm đi, hiệu quả có thể dao động, tùy thuộc vào tái cấu trúc ngành nghề - là sự thay đổi trong mức độ đa dạng hóa.

Các nhà nghiên cứu về quản trị chiến lược thường quả quyết rằng đa dạng hóa có tương quan nghịch với hiệu quả công ty. Điều này phù hợp với thực tế, đặc biệt hầu hết các công ty đều bắt đầu tái cấu trúc khi đã “đa dạng hóa quá mức”. Ví dụ, Hill và Hansen (1991), Hoskisson và Hitt (1994), Markides (1992) đã cung cấp khung lý thuyết cho giả thiết rằng đa dạng hóa có thể tạo ra các kết quả nghèo nàn. Đầu tiên, nếu đa dạng hóa có động cơ từ lợi ích tự thân của nhà quản trị, hướng đến gia tăng trợ cấp cho nhân sự và bảo hiểm cho người lao động, khi đó đa dạng hóa ảnh hưởng rất ít đến hiệu quả phân phối nguồn lực; thứ hai, gia tăng đa dạng hóa ngành nghề thường kéo theo gia tăng nợ vay, điều này thường dẫn đến cắt giảm trong chi phí nghiên cứu phát triển (R&D), sự sụt giảm trong sáng tạo có thể làm yếu đi khả năng cạnh tranh trong dài hạn của công ty; thứ ba, đa dạng hóa thường làm gia tăng chi phí quản lý hành chính; thứ tư, đa dạng hóa có thể làm chệch hướng quan tâm quản trị khỏi ngành nghề cốt lõi nếu thiếu kiểm soát chiến lược.

 Trường hợp các công ty đã đa dạng hóa vào những ngành không hiệu quả trước đây, thì nay tái tập trung vào ngành nghề kinh doanh cốt lõi, do đó việc thoái đầu tư khỏi những tài sản đa dạng hóa không mang lại giá trị gia tăng sẽ chấm dứt các thua lỗ tài chính và giúp cải thiện hiệu quả. Nhiều kết quả nghiên cứu đã cung cấp bằng chứng cho lập luận này. Các bộ phận của công ty đa dạng hóa thường không có kết quả kinh doanh tốt bằng một doanh nghiệp tương tự hoạt động độc lập hoặc là một bộ phận của doanh nghiệp có ngành nghề tương tự. Nghiên cứu thực nghiệm của Brumagim và Klavans (1994) cho thấy, một số tập đoàn đa ngành đã hưởng lợi từ việc tập trung hơn. Các tác giả này cho rằng hiệu quả công ty khi đo bằng lợi nhuận trên vốn chủ sở hữu (ROE) và lợi nhuận biên cho thấy sự cải thiện có ý nghĩa trong vòng 2 năm sau các hoạt động tái tập trung của tập đoàn. Sự khác biệt về hiệu quả giữa tập đoàn “nắm giữ” và tập đoàn “tập trung” cũng có ý nghĩa, ngay cả khi tính đến lợi nhuận bình quân ngành. Bằng chứng này cho thấy, việc trở lại với chuyên môn hóa có thể cải thiện hiệu quả hoạt động.

Một sự sụt giảm trong đa dạng hoá kinh doanh có thể cải thiện hiệu quả kinh doanh của công ty thông qua việc tạo ra các kênh kinh doanh hẹp hơn, cho phép tận dụng các nguồn lực phối hợp. Hite và cộng sự (1987) nhận xét, các nguyên nhân chính cho việc bán đứt là hiệu quả kém, thiếu đồng bộ, nhu cầu vốn để phát triển các kênh kinh doanh hiện hữu. Duhaime và Grant (1984), Montgomery và cộng sự (1984) cũng tìm thấy rằng, khi có chiến lược “gần gũi” việc thoái đầu tư thường làm cải thiện hiệu quả. Hướng suy luận và nghiên cứu này dẫn đến nhận xét rằng các công ty đa dạng hóa có thể cải thiện hiệu quả bằng cách thoái đầu tư các ngành nghề không gần gũi.

Một sự sụt giảm trong đa dạng hóa sẽ làm giảm nhu cầu xử lý thông tin tổng thể ở cấp quản trị cao nhất. Thêm vào đó, sụt giảm trong đa dạng hóa cung cấp cho công ty cơ hội tái định hình cấu trúc quản trị, cho phép việc quản trị dành hết thời gian cho việc gia tăng hiệu quả sử dụng các tài sản còn lại. Các nghiên cứu của Hite và cộng sự (1987), của Sicherman và Pettway (1987) và Jain (1985) cũng ủng hộ lập luận này.

2.2. Mối quan hệ giữa nhịp độ tái cấu trúc và hiệu quả công ty, khả năng cạnh tranh của công ty

Học hỏi tổ chức sẽ cải thiện khả năng ra quyết định tổ chức, chiến lược và hiệu quả. Lý thuyết chia thay đổi tổ chức thành hai loại: Thay đổi từng bước và thay đổi triệt để. Hoạt động tái cấu trúc trong thực tế dao động giữa hai thái cực này. Một số công ty có thể tái cấu trúc danh mục kinh doanh của mình thông qua cải tổ từng bước, một số khác có thể thực hiện bán đứt và thoái đầu tư ở quy mô lớn.

 Reilly, Brett và Stroh (1993) khi nghiên cứu các công ty trong danh sách Fortune 500 đã tìm thấy việc tái cấu trúc công ty một cách quyết liệt thường có liên quan đến gia tăng hỗn loạn, giảm lòng trung thành đối với tổ chức và khả năng thu hút lao động, mức độ thỏa mãn đối với công việc và an toàn lao động thấp hơn. Zantout (1994) cho thấy, các công ty tái cấu trúc mạnh mẽ trong giai đoạn 1980 - 1989 không đạt được hiệu quả bằng các công ty tái cấu trúc từng bước. Cả nghiên cứu lý thuyết và nghiên cứu thực nghiệm đều chứng minh rằng tái cấu trúc từng bước có ưu thế vượt trội so với tái cấu trúc triệt để trong việc thúc đẩy học hỏi tổ chức.

Nhịp độ tái cấu trúc có thể gây ảnh hưởng lên khả năng cạnh tranh của công ty. Như Hoskisson và Hitt (1994) đã nhận xét, quá trình tái cấu trúc công ty thường thu hút một khối lượng lớn thời gian và năng lượng quản trị. Thay vì dành cho tái cấu trúc, nguồn lực này có thể được sử dụng cho các quyết định chiến lược dài hạn về sáng tạo, sản phẩm và dịch vụ mới. Tái cấu trúc danh mục quy mô lớn có thể mâu thuẫn với nhu cầu đầu tư cho R&D.

2.3. Mối quan hệ giữa phạm vi tái cấu trúc và khả năng cạnh tranh

Các nhà lý thuyết về chiến lược và kinh tế học cho rằng, tái cấu trúc công ty có thể gây ra tác động tiêu cực đến khả năng cạnh tranh trong dài hạn. Hill và Hansen (1991) khi nghiên cứu các công ty dược phẩm đã xác nhận mối quan hệ nghịch biến giữa chi phí R&D và thay đổi trong đa dạng hóa, cụ thể là tăng cường tài trợ cho đa dạng hóa tương ứng với việc giảm sút chi phí R&D. Tương tự như vậy, Hall (1990) tìm thấy quan hệ thay thế giữa mua đứt và R&D. Baysinger và Hoskisson (1994) cho rằng, các nhà quản trị thường ưa thích mua đứt hơn là đầu tư vào R&D, bởi vì mua đứt làm giảm sự không chắc chắn về nhân sự. Hai ông cũng cho rằng, khi công ty ngày càng đa dạng hóa, các nhà quản trị thường dựa vào kiểm soát tài chính (chẳng hạn mục tiêu về lợi suất đầu tư) hơn là kiểm soát chiến lược (đánh giá các hoạt động chiến lược gây tác động dài hạn lên hiệu quả, như đầu tư vào R&D). Vì vậy, việc gia tăng phụ thuộc vào kiểm soát tài chính ngắn hạn có thể dẫn đến sụt giảm trong chi tiêu cho R&D, làm giảm khả năng sáng tạo và giảm khả năng cạnh tranh trong dài hạn.

Ngược lại, các công ty tập trung nguồn lực vào ngành kinh doanh cốt lõi có thể gia tăng đầu tư vào R&D. Hoskisson và Johnson (1992) cho rằng, việc giảm đa dạng hóa có thể dẫn đến giảm khoảng cách kiểm soát. Điều này cho phép các nhà điều hành công ty hiểu tốt hơn về hoạt động của các bộ phận và của thị trường. Các nhà quản trị cao cấp trong các công ty tập trung có thể thực hiện dễ dàng và hiệu quả hơn việc kiểm soát chiến lược và cam kết về duy trì sáng tạo. Thêm vào đó, khi chiến lược tái tập trung thể hiện qua việc thoái đầu tư khỏi những ngành kinh doanh không liên quan, các nguồn lực thu hồi có thể giảm tỷ lệ nợ, thậm chí giải thoát công ty khỏi áp lực của các chủ nợ. Các lập luận trên cho rằng, chiến lược tái tập trung sẽ dẫn đến gia tăng khả năng cạnh tranh trong dài hạn.

3. Những thành công và hạn chế của quá trình tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước ở Việt Nam

3.1. Mục tiêu và nhiệm vụ chính của quá trình tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước

Đề án tái cơ cấu DNNN nằm trong Đề án tổng thể tái cơ cấu kinh tế gắn với chuyển đổi mô hình tăng trưởng theo hướng nâng cao chất lượng, hiệu quả và năng lực cạnh tranh giai đoạn 2013 - 2020; Thủ tướng Chính phủ có Quyết định số 929/QĐ-TTg ngày 17/7/2012 phê duyệt Đề án “Tái cơ cấu DNNN, trọng tâm là tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước giai đoạn 2011 - 2015”, nhằm đạt được những mục tiêu cơ bản dưới đây:

DNNN có cơ cấu hợp lý hơn, tập trung vào ngành, lĩnh vực then chốt, cung cấp sản phẩm, dịch vụ công ích thiết yếu cho xã hội và quốc phòng, an ninh, làm nòng cốt để kinh tế nhà nước thực hiện được vai trò chủ đạo, là lực lượng vật chất quan trọng để Nhà nước định hướng, điều tiết nền kinh tế và ổn định kinh tế vĩ mô.

Nâng cao sức cạnh tranh, tỷ suất ROE đối với doanh nghiệp kinh doanh; hoàn thành nhiệm vụ sản xuất, cung ứng các sản phẩm, dịch vụ công ích thiết yếu cho xã hội, quốc phòng, an ninh đối với doanh nghiệp hoạt động công ích.

Những nhiệm vụ chính của quá trình tái cơ cấu DNNN bao gồm:

a. Phân loại doanh nghiệp 100% vốn nhà nước hiện có theo các nhóm: Nhóm 1 (Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ), Nhóm 2 (doanh nghiệp cổ phần hóa, tùy theo ngành nghề, lĩnh vực mà Nhà nước có thể nắm giữ phần vốn chi phối, không chi phối hoặc không cần nắm giữ cổ phần), Nhóm 3 (các DNNN thua lỗ kéo dài, không có khả năng khắc phục).

b. Thực hiện theo nguyên tắc thị trường việc thoái vốn nhà nước đã đầu tư vào ngành không phải kinh doanh chính hoặc không trực tiếp liên quan với ngành kinh doanh chính; vốn nhà nước ở công ty cổ phần mà Nhà nước không cần chi phối.

c. Tái cơ cấu doanh nghiệp theo ngành, lĩnh vực không phân biệt cấp, cơ quan quản lý.

d. Tái cơ cấu tập đoàn, tổng công ty nhà nước một cách toàn diện từ mô hình tổ chức, quản lý, nguồn nhân lực, ngành nghề sản xuất - kinh doanh, chiến lược phát triển, đầu tư đến thị trường và sản phẩm. Tổ chức lại một số tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước cho phù hợp với thực trạng và yêu cầu nhiệm vụ.

e. Hoàn thiện thể chế, cơ chế, chính sách trong việc quản lý doanh nghiệp 100% vốn nhà nước, trong thúc đẩy tái cơ cấu DNNN, trong hoàn thiện thể chế, cơ chế quản lý của chủ sở hữu nhà nước đối với DNNN.

3.2. Những thành công ban đầu của quá trình tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước

Báo cáo tình hình tái cơ cấu DNNN các năm 2011 - 2013 và nhiệm vụ, giải pháp đẩy mạnh đến năm 2015 của Ban Chỉ đạo Đổi mới và Phát triển doanh nghiệp cho thấy, từ năm 2011 đến nay, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành nhiều Nghị định, Quyết định, Chỉ thị về cổ phần hóa DNNN; phân công, phân cấp thực hiện các quyền, nghĩa vụ, trách nhiệm của chủ sở hữu nhà nước; thành lập mới, tổ chức lại, giải thể, phá sản doanh nghiệp; đánh giá hiệu quả hoạt động, giám sát và công khai tài chính của doanh nghiệp...

a. Về tái cơ cấu và cổ phần hóa: Thủ tướng Chính phủ đã phê duyệt các đề án sắp xếp, đổi mới DNNN giai đoạn 2011 - 2015 của các bộ, ngành, địa phương, tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước. Đến nay, đã có 23 bộ, ngành, địa phương, tập đoàn kinh tế trình và được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt phương án sắp xếp DNNN theo tiêu chí, danh mục phân loại doanh nghiệp 100% vốn nhà nước.

Từ năm 2011 đến hết năm 2013, cả nước đã sắp xếp được 180 doanh nghiệp, trong đó cổ phần hóa 99 doanh nghiệp và sắp xếp theo các hình thức khác 81 doanh nghiệp; tổng số doanh nghiệp cổ phần hóa từ trước đến nay là 4.065 doanh nghiệp. Qua đó, DNNN tập trung hơn vào những ngành, lĩnh vực, địa bàn then chốt, quan trọng mà Nhà nước cần nắm giữ. Các doanh nghiệp được cổ phần hóa nêu trên hầu hết có quy mô lớn, phạm vi hoạt động rộng, kinh doanh đa ngành, tài chính phức tạp; việc cổ phần hóa được số doanh nghiệp này với số cổ phần chào bán gần 19.000 tỷ đồng.

Tính đến ngày 23/6/2015, 289 doanh nghiệp thuộc diện cổ phần hóa năm 2015 đã thành lập Ban Chỉ đạo; trong đó, 127 doanh nghiệp đang tiến hành xác định giá trị doanh nghiệp, 44 doanh nghiệp có quyết định công bố giá trị doanh nghiệp và 61 doanh nghiệp hoàn thành cổ phần hóa.

Tổng số doanh nghiệp được sắp xếp, cổ phần hóa trong 6 tháng đầu năm 2015 là 68 doanh nghiệp. Về kết quả đấu giá bán cổ phần lần đầu, đến ngày 17/6/2015, có 46 doanh nghiệp cổ phần hóa bán đấu giá cổ phần lần đầu ra công chúng tại Sở giao dịch chứng khoán với số lượng cổ phần chào bán 557 triệu cổ phiếu, giá trị 5.576 tỷ đồng, nhưng chỉ bán được là 110 triệu cổ phiếu (19,7%  số lượng cổ phần chào bán).

b. Về thoái vốn: DNNN đã thực hiện thoái vốn nhà nước 7.522 tỷ đồng, thu về 11.161 tỷ đồng. Trong đó, thoái vốn của các tập đoàn, tổng công ty nhà nước đã đầu tư vào các lĩnh vực bất động sản, chứng khoán, ngân hàng, bảo hiểm, quỹ đầu tư 3.368 tỷ đồng, thu về 3.863 tỷ đồng, bằng 1,15 giá trị sổ sách. Các đơn vị đi đầu là Tập đoàn Viễn thông đuân đội - Viettel (thoái 2.655 tỷ đồng, thu về 3.169 tỷ đồng), Tổng công ty hằng hải Việt Nam - Vinalines (thoái 918 tỷ đồng, thu về 1.256 tỷ đồng), Tập đoàn bưu chính viễn thông Việt Nam - VNPT (thoái 596 tỷ đồng, thu về 783 tỷ đồng), Tập đoàn điện lực Việt Nam - EVN (thoái 588 tỷ đồng, thu về 593 tỷ đồng).

Công tác sắp xếp, đổi mới nông, lâm trường quốc doanh tiếp tục đạt được những kết quả tích cực; đã chuyển hầu hết các công ty nông, lâm nghiệp thành công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên. Thí điểm cổ phần hóa 35 công ty, chuyển thành Ban quản lý rừng phòng hộ 91 công ty, giải thể 36 công ty. Nhiều công ty bước đầu đổi mới quản trị doanh nghiệp, phát triển sản xuất kinh doanh, nâng cao hiệu quả sử dụng vốn, tài sản và đất đai, tạo thêm việc làm, tăng thu nhập cho người lao động. Vốn Nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp tiếp tục được bảo toàn, phát triển từ 700.000 tỷ đồng năm 2010 lên 810.000 tỷ đồng năm 2011 và 1.019 nghìn tỷ đồng năm 2012 (bình quân tăng 15%).

3.3. Những hạn chế lớn của quá trình tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước

a. Chuyển giao doanh nghiệp yếu kém theo nguyên trạng

Việc chuyển giao các doanh nghiệp, dự án yếu kém của tập đoàn này cho tập đoàn khác quản lý như trong thời gian vừa qua là mệnh lệnh hành chính, buộc phải tiếp nhận, không phải chuyển giao theo cơ chế thị trường, chưa dựa trên nền tảng cơ sở là liên kết kinh tế về vốn, công nghệ hay thị trường. Điều này dẫn đến gánh nặng cho các tập đoàn kinh tế, tổng công ty tiếp nhận là rất lớn và nhiều khó khăn.

Báo cáo chuyển giao doanh nghiệp, dự án trong tái cơ cấu DNNN do Viện Nghiên cứu quản lý kinh tế Trung ương (CIEM) công bố cho biết, sau khi tiếp nhận Công ty thông tin viễn thông điện lực (EVN Telecom), Viettel đã phải xử lý rất nhiều vấn đề phát sinh. Đặc biệt là nợ và nhân sự, giải quyết nhiều hợp đồng cũ với các đối tác, nhất là những đối tác tham gia chương trình xã hội hóa cơ sở hạ tầng trạm thu phát cho EVN thuê lại. Trong đó có cả việc xử lý khối tài sản EVN Telecom đã đầu tư nhưng Viettel không có nhu cầu sử dụng.

Cuối năm 2013, Tổng công ty Công nghiệp tàu thủy (Vinashin) được đổi tên thành Tổng Công ty Công nghiệp tàu thủy Việt Nam (SBIC), với quy mô nhỏ hơn nhưng có nghĩa vụ hết sức nặng nề là kế thừa toàn bộ các quyền, nghĩa vụ pháp lý và lợi ích hợp pháp của Công ty mẹ - Vinashin; đồng thời thực hiện sắp xếp 234 doanh nghiệp thuộc cơ cấu Tập đoàn Công nghiệp tàu thủy Việt Nam trước đây…

b. Thoái vốn đầu tư ngoài ngành

Hạn chế này được xem xét từ một số trường hợp điển hình, đó là VNPT, Tập đoàn Điện lực Việt Nam (EVN) và Tập đoàn Công nghiệp Than - Khoáng sản Việt Nam (TKV).

Trường hợp VNPT: Theo kế hoạch, đến năm 2015, VNPT phải thoái vốn tại 63 đơn vị mà Tập đoàn đã đầu tư vào với tổng giá trị lên tới hơn 2.303 tỷ đồng. Chỉ riêng trên 1,06 triệu cổ phiếu SZL của Công ty cổ phần Sonadezi Long Thành mà VNPT đang nắm giữ, Tập đoàn đã chào bán nhiều lần trong tháng 9 và tháng 10/2013, nhưng chỉ bán được 373.500 cổ phiếu.

Một trong những lý do chính khiến kế hoạch thoái vốn của VNPT không thực hiện được đó là quy định của Nhà nước về thoái vốn đối với các khoản đầu tư tài chính phải theo nguyên tắc công khai, minh bạch, bảo toàn vốn và không được thấp hơn giá thị trường hoặc không thấp hơn giá ghi trên sổ sách kế toán của các đơn vị có vốn góp. Nguyên nhân khác là theo Luật Chứng khoán và Nghị định số 58/2012/NĐ-CP quy định việc bán đấu giá phải tuân thủ theo các điều kiện về vốn điều lệ đã góp tại thời điểm đăng ký chào bán từ 10 tỷ đồng trở lên, hoạt động kinh doanh của năm liền trước năm đăng ký chào bán phải có lãi đồng thời không có lỗ lũy kế tính đến năm đăng ký chào bán.

Trường hợp EVN: EVN là tập đoàn dẫn đầu về đầu tư ngoài ngành, với hơn 4.551 tỷ đồng của công ty mẹ EVN vào chứng khoán, tài chính, bất động sản… Đến nay, EVN đã chuyển EVN Telecom cho Viettel, thoái vốn trị giá 1.079 tỷ đồng tại Công ty cổ phần Bất động sản Điện lực Nha Trang, chuyển nhượng 1 triệu cổ phần tại Công ty cổ phần bảo hiểm Toàn Cầu (GIC) sang Công ty International ERGO (giảm tỷ lệ sở hữu của EVN từ 22,5% xuống còn 20%, thu về 26 tỷ đồng), trình Ngân hàng Nhà nước về chuyển nhượng vốn 5,3% tỷ lệ sở hữu cổ phần của EVN tại Ngân hàng thương mại cổ phần An Bình cho Ngân hàng phát triển thành phố Hồ Chí Minh để đảm bảo cho EVN nắm giữ về mức quy định theo Luật Tổ chức tín dụng.

Trường hợp TKV: Công ty mẹ TKV đã đầu tư 1.828 tỷ đồng vào lĩnh vực khác như tài chính, chứng khoán, bất động sản…TKV đã chuyển nhượng toàn bộ cổ phần Vonfram Đắc Nông (giá trị 15,66 tỷ đồng), Công ty cổ phần Cảng Hà Tĩnh (4,6 tỷ đồng), Công ty cổ phần quốc tế Long Thành (7,5 tỷ đồng); thoái toàn bộ vốn của mình góp tại Công ty cổ phần Phát triển đường cao tốc BIDV (10,5 tỷ đồng), Công ty cổ phần Đầu tư phát triển khu kinh tế Hải Hà (47,8 tỷ đồng), Công ty Cổ phần bảo hiểm Hàng không (50 tỷ đồng), Công ty cổ phần đường cao tốc Trung Lương - Cần Thơ (10,5 tỷ đồng); Quỹ đầu tư Việt Nam (48 tỷ đồng). Ở TKV phát sinh một khó khăn khác, đó là việc giải quyết chế độ đối với những lao động trong các doanh nghiệp thoái vốn. Vì vậy, TKV cho rằng, phải có sự cam kết về trách nhiệm xã hội đối với người lao động trong các doanh nghiệp bị thoái vốn (việc làm, thu nhập).

Từ ba trường hợp điển hình trên, có thể rút ra một số nguyên nhân sau đây:

Nguyên nhân khách quan trên hết là do thị trường chứng khoán ảm đạm, khủng hoảng trong các lĩnh vực tài chính - ngân hàng - bất động sản nên việc thoái vốn của các doanh nghiệp đã đầu tư vào các lĩnh vực này gần như chưa đạt kết quả như mong đợi.

Nguyên nhân chủ quan được tổng hợp thành các nhóm dưới đây:

Một là, vướng các quy định hiện hành của Nhà nước về thoái vốn đầu tư vào doanh nghiệp chưa niêm yết.

Hai là, vướng các quy định của Nhà nước đối với thoái vốn đầu tư vào doanh nghiệp niêm yết hoặc đăng ký giao dịch tại UPCOM.

Ba là, quy định về quyền hạn và trách nhiệm của chủ sở hữu và người đại diện của chủ sở hữu chưa tương xứng. Việc phân cấp thực hiện vai trò chủ sở hữu đối với DNNN được quy định tại Nghị định số 99/2012/NĐ-CP. Nội dung phân quyền và trách nhiệm cho hội đồng thành viên hoặc chủ tịch công ty, người đại diện được quy định tương đối rõ theo Nghị định số 71/2013/NĐ-CP và có những chế tài đối với trường hợp vi phạm, nhưng trường hợp chủ sở hữu thực hiện chưa đúng quyền và trách nhiệm của mình thì chưa có chế tài. Sự không tương xứng này dẫn đến tâm lý thụ động và ỷ lại của các tập đoàn, tổng công ty nhà nước trong việc thoái vốn.

c. Hoàn thiện quản trị công ty trong doanh nghiệp nhà nước

Trong thực tiễn hoàn thiện quản trị công ty đối với DNNN sẽ đối mặt với những trở ngại to lớn dưới đây:

Đặc quyền doanh nghiệp: Trong nhiều trường hợp, DNNN vẫn được hưởng nhiều ưu đãi (đất đai, tài nguyên, thị trường…). Các lợi thế trên vừa tạo ra rào cản gia nhập lớn đối với các doanh nghiệp khác, vừa tạo ra đặc quyền của doanh nghiệp. Đặc quyền này được phân phối cho một nhóm nhỏ trong nội bộ doanh nghiệp (nhà quản trị, người lao động), một số bên liên quan (nhà cung cấp, khách hàng, cơ quan quản lý nhà nước…). Áp lực công khai, minh bạch từ phía Nhà nước dẫn đến giảm đặc quyền, đương nhiên sẽ tác động đến lợi ích nhóm và gây ra chống đối.

Lợi ích của người đại diện DNNN: Tuy đã có sự tách biệt quyền sở hữu và quyền sử dụng. Nếu cơ chế kiểm soát do người chủ đặt ra đối với người đại diện không đủ mạnh, người đại diện sẽ dùng quyền lực của mình để gia tăng lợi ích trên thiệt hại của người chủ. Các kiểm soát viên trong DNNN từ trước đến nay hầu hết là nhân viên kiêm nhiệm, không có vị thế độc lập với ban điều hành, không thể phát huy vai trò giám sát đối với hoạt động quản lý, điều hành doanh nghiệp của hội đồng thành viên và giám đốc.

Xác định chủ sở hữu doanh nghiệp: Mặc dù đã có Nghị định số 99/2012/NĐ-CP ngày 15/11/2012 về phân công, phân cấp thực hiện các quyền, trách nhiệm, nghĩa vụ của chủ sở hữu nhà nước đối với DNNN và vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp, nhưng suy cho cùng, tất cả các vị trí chủ sở hữu được nêu trong Nghị định cũng chỉ là đại diện chủ sở hữu.

Việc tồn tại càng nhiều vai trò đại diện chủ sở hữu thì vấn đề người đại diện càng trầm trọng và thiệt hại tiềm tàng cho người chủ (toàn dân) càng lớn.

Ba trở ngại trên đây trong rất nhiều trường hợp cùng tồn tại trong một doanh nghiệp, dẫn đến những rào cản rất lớn trong quá trình hoàn thiện quản trị công ty đối với DNNN.

4. Một số gợi ý chính sách

Từ Đề án “Tái cơ cấu DNNN, trọng tâm là tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước giai đoạn 2011 - 2015” có thể nhận thấy, ở cấp độ cao nhất, quá trình tái cơ cấu DNNN ở Việt Nam là tổng hòa ba dạng tái cấu trúc: Tái cấu trúc danh mục, tái cấu trúc tài chính và tái cấu trúc tổ chức trên cả hai phương diện vĩ mô (quốc gia) và vi mô trong từng tập đoàn, DNNN…

Ở mức độ tích hợp thấp hơn, tái cấu trúc doanh nghiệp gồm nhiều dạng giao dịch như M&A, giảm quy mô và giảm phạm vi (thoái vốn đầu tư ngoài ngành nghề kinh doanh chính), chuyển giao quyền sở hữu (cổ phần hóa DNNN), quốc tế hóa và bộ phận hóa.

Tự thân các DNNN không thể thực hiện được các giao dịch tái cấu trúc nêu trên, mà đòi hỏi phải có sự tham gia của các trung gian tài chính như tổ chức kiểm toán độc lập, tổ chức xếp hạng tín nhiệm, tổ chức tư vấn tài chính, tổ chức bảo lãnh phát hành chứng khoán, thị trường nợ và thị trường cổ phiếu… Nếu thiếu các trung gian tài chính nêu trên, vì vấn đề thông tin bất cân xứng, nhà đầu tư buộc phải trả giá thấp để bảo hiểm cho rủi ro thông tin của mình, và như vậy sẽ làm tăng chi phí tái cấu trúc cho toàn nền kinh tế. Vì vậy, chúng tôi đề xuất cần có cơ chế, chính sách khuyến khích sự tham gia tích cực của các trung gian tài chính nêu trên vào quá trình tái cơ cấu DNNN.

Quá trình tái cơ cấu DNNN tại Việt Nam đã nổi bật vấn đề nhiều tầng nấc đại diện chủ sở hữu tại doanh nghiệp (chủ sở hữu đích thực là toàn dân; Nhà nước và các cơ quan nhà nước được phân cấp, phân quyền là đại diện chủ sở hữu cấp 1; các công ty mẹ của tập đoàn, tổng công ty nhà nước là đại diện chủ sở hữu cấp 2; hội đồng thành viên hoặc chủ tịch công ty là đại diện chủ sở hữu cấp 3). Vì vậy, cần thiết phải có những cơ chế giám sát thích đáng và hiệu quả đối với vấn đề người đại diện. Một trong những biện pháp được khuyến khích sử dụng để giảm thiểu vấn đề người đại diện là sự tham gia góp vốn của các nhà đầu tư tài chính chuyên nghiệp, điển hình là trường hợp của Temasek Holdings (Singapore). Với lập luận trên, chúng tôi đề nghị quá trình tái cơ cấu DNNN phải gắn liền với quá trình chào bán cổ phần ra công chúng, để vừa thu hút các nhà đầu tư tài chính chuyên nghiệp, vừa tăng yêu cầu giám sát tính công khai, minh bạch trong hoạt động của các doanh nghiệp này.

Gợi ý chính sách cuối cùng liên quan đến nhịp độ tái cơ cấu DNNN. Với thời hạn tái cơ cấu quá ngắn (2013 - 2015), Chính phủ, bộ, ngành chỉ có thể phê duyệt các đề án tái cơ cấu của các tập đoàn, tổng công ty nhà nước; mà các đề án này về nội dung cơ bản mới chỉ dừng lại ở cấp độ tái cấu trúc danh mục, chưa chú ý nhiều đến tái cấu trúc tài chính và tái cấu trúc tổ chức; về mặt giao dịch tái cấu trúc, các đề án mới chỉ đề cập đến cắt giảm quy mô, mà chưa chú trọng đến các loại giao dịch khác như M&A, chuyển giao quyền sở hữu, quốc tế hóa và bộ phận hóa. Chúng tôi đề nghị nên có những đánh giá khách quan về kết quả tái cơ cấu 3 năm 2013 - 2015; đồng thời kéo dài thời gian của quá trình tái cơ cấu DNNN đến năm 2020, với các cấp độ và giao dịch tái cấu trúc đầy đủ, đảm bảo mối quan hệ tích cực giữa nhịp độ tái cơ cấu và năng lực cạnh tranh trong dài hạn của doanh nghiệp.

PGS.TS. Trần Hoàng Ngân & TS. Phạm Quốc Việt

Tài liệu tham khảo

Trường Đại học Tài chính - Marketing, Bộ Tài chính.

Bowman, E. H. and Singh, H. (1993), Corporate restructuring: Reconfiguring the firm, Strategic Management Journal, 14: 5 - 14.

Penrose, E. (1959), The Theory of Growth of the Firm, Oxford University Press.

Hoskisson, R. E. and Hitt, M. A. (1994), “Downscoping: How to Tame the Diversified Firm”, Oxford University Press.

Fox, I. and Marcus, A. (1992), The causes and consequences of leveraged management buyouts”, Academy of Management Review, 17(1): 62 - 85.

Florin, J., Lubatkin, M. and Schulze, W. (2003), A social capital model of high-growth ventures, Academy of Management Journal, 46(3): 374 - 84.

Bowman, E. H. and Singh, H. (1993), Corporate restructuring: Reconfiguring the firm, Strategic Management Journal, 14: 5 - 14.

Prechel, H. (1994), Economic crises and the centralization of control over the managerial process: Corporate restructuring and neo-Fordist decision-making, American Sociological Review, 59 (October): 723 - 45.

Thompson, S. and Wright, M. (1995), Corporate governance: The role of restructuring transactions, The Economic Journal, 105 (May): 690 - 703.

Budros, A. (1999), A conceptual framework for analyzing why organizations downsize, Organization Science, 10(1): 69 - 82.

Martens, M. L. (2004), IPO effects: Corporate restructuring when a firm goes public, Journal of Public Affairs, 4(2).

Chandler, A. D. (1962/1990), Strategy and Structure: Chapters in the History of American Enterprise, Cambridge, MA: MIT Press.

Welch, L. S. and Luostarinen, R. (1988), Internationalization: Evolution of a concept, Journal of General Management, 14(2): 34 - 55.

Fouraker, L. E. and Stopford, J. M. (1968), Organization structure and multinational strategy”, Administrative Science Quarterly, 13(1): 47 - 64.

Johanson, J. and Vahlne, J. E. (1977), The internationalization process of the firm: A model of knowledge development and increasing foreign market commitments, Journal of International Business Studies, 8: 23 - 32.

Madhok, A. (1997), Cost, value and foreign market entry mode: The transaction and the firm, Strategic Management Journal, 18(1): 39 - 62.

Kogut, B. M. (1991), Country capabilities and the permeability of borders, Strategic Management Journal, 12: 33 - 47.

Lewis, W.W. (1990), Strategic restructuring: A critical requirement in the search for corporate potential, Corporate restructuring. McGraw-Hill.

Jenson, M. (1986), Agency costs of free cash flow, corporate finance, and takeovers, American Economics Review, 76, 323 - 329.

Lichtenberg, F. R. (1990, January 16), Want more productivity? Kill that conglomerate, IVall Street Journal.

Brumagim, A.L. and Klavans, R. (1994), Conglomerate restructuring in the 198O's: A study of performance/strategy linkages, Journal of Business Strategies, 11(2), 141 - 155.

Hite, G.L., Owers, J.E. & Rogers, R.C. (1987), The market for interfirm assets sales: Partial sell-offs and total liquidations, Journal of Financial Economics, 18, 229 - 252.

Reilly, A. H., Brett, J. M. & Stroh, L. K. (1993), The impact of corporate turbulence on managers' attitudes, Strategic Management Journal, 14, 1167 - 179.

Zantout, Z. (1994), External capital market control, corporate restructuring, and firm performance during the 1980s, Journal of Business Finance & Accounting, 21(1), 37 - 64.

Hoskisson, R. E. and Hitt, M. A. (1994), “Downscoping: How to Tame the Diversified Firm”, Oxford University Press.

Hill, C. W. L. & Hansen, G. S. (1991), A longitudinal study of the cause and consequences of changes in diversification in the U.S. pharmaceutical industry 1977 - 1986. Strategic Management Journal, 12, 187 - 199.

Hall, B. H. (1990), The effect of takeover activity on corporate research and development. In A. J. Auerback (Ed.), Corporate takeovers: Causes and consequences, Chicago IL: University of Chicago Press.

Baysinger, B. D. & Hoskisson, R. E. (1989), Diversification strategy and R&D intensity in large multi-product firms, Academy of Management Journal, 32, 310 - 332.

Hoskisson, R. E. & Johnson, R.A. (1992), Corporate restructuring and strategic change: The effect on diversification strategy and R&D intensity, Strategic Management Journal, 13, 625 - 634.