1.1. Lý do của việc xác định phạm vi điều chỉnh của văn bản quy phạm pháp luật

Xét từ góc độ lý luận, xác định phạm vi điều chỉnh của văn bản quy phạm pháp luật là việc người soạn thảo giới hạn sự tác động của văn bản lên các quan hệ xã hội. Ngay từ trước khi soạn thảo văn bản, người soạn thảo đã phải xác định rõ: văn bản được ban hành để điều chỉnh những loại quan hệ xã hội nào.

Việc xác định phạm vi điều chỉnh của văn bản có vai trò rất quan trọng đối với hoạt động soạn thảo văn bản, trực tiếp ảnh hưởng tới chất lượng văn bản, tính đồng bộ của hệ thống pháp luật. Điều đó là tất yếu, vì những lý do cơ bản sau đây:

- Không văn bản quy phạm pháp luật nào tồn tại độc lập mà luôn nằm trong một hệ thống, trong đó mỗi văn bản có một vị trí, vai trò riêng. Để tránh sự trùng lặp, chồng chéo giữa các quy định, cần xác định phạm vi điều chỉnh của mỗi văn bản là những nhóm quan hệ xã hội khác nhau về tính chất (ví dụ: các quan hệ nội bộ trong bộ máy nhà nước, quan hệ giữa Nhà nước với công dân trong từng lĩnh vực của đời sống xã hội...).

- Trong hệ thống pháp luật, có nhiều hình thức văn bản quy phạm pháp luật, mỗi hình thức có thứ bậc khác nhau lệ thuộc vào thẩm quyền của cơ quan ban hành văn bản trong bộ máy nhà nước. Các cơ quan này lại có thẩm quyền và cách thức hoạt động khác nhau trong việc ban hành văn bản, vì vậy, các hình thức văn bản khác nhau có đối tượng điều chỉnh là những nhóm quan hệ xã hội khác nhau về mức độ quan trọng (quan hệ xã hội đặc biệt quan trọng, quan trọng, ít quan trọng...). Điều đó phù hợp với việc phân định thẩm quyền của các cơ quan trong bộ máy nhà nước, tránh tình trạng đùn đẩy hoặc chồng chéo trong hoạt động xây dựng pháp luật.

- Trong đời sống xã hội có những nhóm quan hệ xã hội đã hình thành, tồn tại trong một giai đoạn khá dài, Nhà nước đã có kinh nghiệm trong việc điều chỉnh và đã đưa chúng đi vào ổn định trong khuôn khổ phù hợp với lợi ích của Nhà nước. Nhưng cũng có những quan hệ xã hội mới hình thành, còn có thể vận động theo nhiều khuynh hướng khác nhau, Nhà nước chưa xác định được chắc chắn hướng điều chỉnh để các quan hệ đó vận động theo đúng mục đích của mình. Vì vậy, việc phân hoá chúng để điều chỉnh bằng những văn bản quy phạm pháp luật khác nhau là cần thiết.

1.2. Cơ sở xác định phạm vi điều chỉnh của văn bản quy phạm pháp luật

Văn bản quy phạm pháp luật có phạm vi điều chỉnh rộng hay hẹp, bao gồm những nhóm quan hệ xã hội nào, phụ thuộc rất lớn vào sự lựa chọn, đánh giá của người soạn thảo.

Những cơ sở khoa học sau đây giúp cho việc xác định đúng đối tượng điều chỉnh của văn bản quy phạm pháp luật:

- Hiện trạng các quan hệ xã hội cần điều chỉnh bằng pháp luật. Cần xác định rõ hiện tại có những loại quan hệ xã hội nào cần điều chỉnh bằng pháp luật; dựa vào tính chất, mức độ quan trọng và ổn định, có thể chia ra thành những nhóm nào để dự liệu cần ban hành những văn bản nào, tránh bỏ lọt quan hệ cần điều chỉnh, đồng thời cũng tránh sự chồng chéo giữa các văn bản trong quá trình điều chỉnh.

- Thực trạng hệ thống văn bản quy phạm pháp luật hiện hành. Cần xác định hiện đang có những văn bản quy phạm pháp luật nào; văn bản nào còn có vai trò tích cực trong sự điều chỉnh, văn bản nào không còn phù hợp với đời sống xã hội, với mục đích quản lý của Nhà nước, từ đó xác định: cần sửa đổi, bổ sung hay cần ban hành mới những văn bản nào để đáp ứng đòi hỏi của xã hội.

- Nhiệm vụ chính trị của cơ quan, đơn vị mình trong thời gian tới. Thông thường nhiệm vụ đó đã được thể hiện ngay trong kế hoạch, chương trình xây dựng pháp luật của cơ quan, đơn vị và đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt. Tuy nhiên, trong một số trường hợp, nhiệm vụ soạn thảo văn bản phát sinh đột xuất do yêu cầu của cấp có thẩm quyền hoặc đòi hỏi bức xúc, đột xuất của đời sống xã hội.

1.3. Nội dung của việc xác định phạm vi đối tượng điều chỉnh của văn bản quy phạm pháp luật

a) Xác định tính chất quan hệ xã hội cần điều chỉnh

Các quan hệ xã hội có thể được phân chia thành nhiều nhóm khác nhau, dựa vào mức độ quan trọng và sự ổn định của chúng, từ đó xác định thẩm quyền ban hành văn bản để điều chỉnh sao cho hợp lý.

Khi đánh giá mức độ quan trọng của một nhóm quan hệ xã hội, cần xem xét chúng trong mối quan hệ, tác động qua lại với các quan hệ xã hội khác. Những quan hệ xã hội nào phát sinh từ những vấn đề quan trọng, có sức chi phối, tác động lớn tới các quan hệ xã hội khác thì được xác định là quan trọng.

Thông thường, các cơ quan có địa vị pháp lý cao trong bộ máy nhà nước chỉ ban hành văn bản quy phạm pháp luật để điều chỉnh những quan hệ xã hội quan trọng; những quan hệ xã hội ít quan trọng hơn thường được điều chỉnh bởi văn bản của cơ quan có địa vị pháp lý thấp hơn trong bộ máy nhà nước.

Những quan hệ xã hội đã bộc lộ rõ khuynh hướng vận động chủ yếu, được xác định là các quan hệ xã hội ổn định. Những quan hệ xã hội mới xuất hiện, còn có nhiều khuynh hướng vận động khác nhau và chưa bộc lộ rõ khuynh hướng vận động chủ yếu, được coi là quan hệ xã hội chưa ổn định.

Để bảo đảm sự ổn định của pháp luật - một trong các yếu tố quyết định đến hiệu lực, hiệu quả của nó - thì cần sử dụng hình thức văn bản có hiệu lực pháp lý cao để điều chỉnh các quan hệ xã hội ổn định. Để bảo đảm sự đúng đắn, hiệu quả của quá trình điều chỉnh pháp luật, thể hiện sự thận trọng, cân nhắc của cơ quan quản lý, nên dùng hình thức văn bản có hiệu lực pháp lý thấp để điều chỉnh quan hệ xã hội chưa ổn định. Sau một thời gian cần thiết để có đối chứng, kiểm nghiệm hiệu quả của văn bản, mới xác định việc có nâng hiệu lực pháp lý của các quy định mới hay cần thay đổi, bãi bỏ chúng. b) Xác định chủ thể tham gia quan hệ xã hội

Các bên tham gia quan hệ xã hội được điều chỉnh bằng văn bản quy phạm pháp luật là các cá nhân, tổ chức có quyền và nghĩa vụ được xác định trong văn bản. Do vậy, có thể coi đó là đối tượng áp văn bản quy phạm pháp luật.

Cần xác định rõ các quan hệ xã hội có thể hình thành giữa những cá nhân hay tổ chức nào để xác định đối tượng áp dụng văn bản quy phạm pháp luật sao cho hợp lý, tránh tình trạng bỏ lọt các đối tượng có liên quan cần áp dụng văn bản. Ví dụ: có rất nhiều chủ thể khác nhau tham gia vào các quan hệ xã hội phát sinh từ việc giải quyết khiếu nại, tố cáo (công dân, người nước ngoài, người không quốc tịch, cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan quyền lực nhà nước...) Nếu chỉ xác định đối tượng áp dụng văn bản là công dân thì bỏ lọt các cá nhân khác không phải công dân; nếu chỉ là cơ quan hành chính nhà nước thì bỏ lọt các cơ quan khác của Nhà nước.

Bên cạnh đó, cũng cần tránh tình trạng xác định đối tượng áp dụng văn bản quy phạm pháp luật theo hướng quá rộng, bao gồm cả những chủ thể không thể tham gia vào các quan hệ xã hội đang dự kiến được điều chỉnh. c) Xác định phạm vi lĩnh vực chuyên môn được áp dụng văn bản quy phạm pháp luật

Thông thường, mỗi văn bản quy phạm pháp luật được áp dụng giới hạn trong những phạm vi chuyên môn nhất định. Cần xác định rõ giới hạn đó, trên cơ sở xem xét tính chất và nội dung các quy định trong văn bản quy phạm pháp luật.

Có những quy định về lĩnh vực chuyên môn như: về tuyển dụng cán bộ, công chức, về tiền lương... liên quan đến tất cả các ngành, nên văn bản quy phạm pháp luật quy định về những vấn đề này cần được áp dụng trong tất cả các ngành để bảo đảm sự thống nhất. Tuy nhiên, cũng có những quy định về các vấn đề mang tính đặc thù của một số lĩnh vực chuyên môn nhất định, nên chỉ áp dụng trong những lĩnh vực chuyên môn đó mà không thể áp dụng sang những lĩnh vực chuyên môn khác. Do đó, khi soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật, người soạn thảo cần xác định rõ giới hạn lĩnh vực áp dụng văn bản quy phạm pháp luật đó.