Nguyên nhân ảnh hưởng đến chất lượng thanh tra công tác quản lý dự án đầu tư xây dựng tại các doanh nghiệp nhà nước

Để khẳng định vai trò quan trọng, then chốt góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội của Doanh nghiệp nhà nước theo định hướng của Đảng và Nhà nước, các tập đoàn, tổng công ty, công ty nhà nước đã tích cực huy động nguồn vốn lớn từ nhiều nguồn khác nhau để đầu tư xây dựng mở rộng, tạo lập kết cấu hạ tầng phục vụ cho tăng trưởng. Hiệu quả đầu tư của các dự án góp phần quan trọng cho sự phát triển của nền kinh tế, thay đổi diện mạo đất nước và cải thiện đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân.

Tuy nhiên có một thực tế là, công tác quy hoạch, kế hoạch và việc huy động sử dụng các nguồn lực tại các DNNN còn hạn chế, chưa phát huy hết hiệu quả, đầu tư còn dàn trải. Cá biệt còn có một số doanh nghiệp sử dụng lãng phí, gây thất thoát một lượng lớn tiền và tài sản của Nhà nước. Nguyên nhân tình trạng trên chủ yếu là do các dự án đầu tư xây dựng (ĐTXD) tại các DNNN có nhiều đặc điểm riêng biệt, như:

- Quyền tự quyết định của DNNN trong việc quyết định đầu tư các dự án rất cao, trong khi các chế tài giám sát hiệu quả chưa đầy đủ. Theo phân cấp, Chủ tịch Hội đồng quản trị, Chủ tịch hội đồng thành viên tại Tập đoàn, Tổng công ty đã được quyết định đầu tư đến các dự án nhóm A. Như vậy, việc đầu tư do lãnh đạo DNNN tự quyết định mà ít phải chịu sự quản lý trực tiếp của cơ quan quản lý nhà nước.

- Đặc điểm về vốn đầu tư cho các dự án được huy động từ nhiều nguồn vốn khác nhau như: nguồn vốn đến từ hỗ trợ của NSNN, vốn tự có của doanh nghiệp, Chính phủ bảo lãnh vay vốn, vốn vay thương mại, vốn trái phiếu ... Thông thường các dự án của các DNNN sử dụng vốn vay thương mại là chủ yếu, tại nhiều dự án có nguồn vốn vay chiếm quá 70% vốn đầu tư cho dự án. Theo quy định hiện hành, các dự án có vốn Nhà nước <30%, mặc dù về số tuyệt đối là rất lớn, nhưng không bắt buộc phải tuân thủ các quy định liên quan của Nhà nước (mà chỉ khuyến khích áp dụng) như quy định về quản lý chi phí, quy định về đấu thầu...

- Các dự án ĐTXD của DNNN khi hoàn thành phần lớn được bàn giao cho chính DNNN đó sử dụng, do đó bên cạnh mặt tích cực đó là các dự án ĐTXD phù hợp với nhu cầu sử dụng, thuận lợi trong việc bàn giao đưa vào sử dụng,... nhưng còn có mặt hạn chế trong việc nghiệm thu, bàn giao, bỏ qua nhiều lỗi kỹ thuật, hạch toán không rõ ràng giữa chi phí đầu tư với chi phí SXKD, ...

- Các dự án ĐTXD của DNNN chủ yếu là nhằm mục đích kinh doanh, do đó khả năng thu hồi vốn phụ thuộc rất lớn vào tình hình SXKD của doanh nghiệp, tình hình phát triển kinh tế của đất nước.

Nắm bắt tình hình công tác đầu tư xây dựng của DNNN, lãnh đạo Thanh tra Bộ Tài chính luôn có sự chỉ đạo, định hướng các Đoàn thanh tra khi thực hiện thanh tra các tập đoàn, tổng công ty Nhà nước, bên cạnh nhiệm vụ chính là thanh tra tài chính, thì việc thực hiện thanh tra công tác đầu tư xây dựng tại các tập đoàn, tổng công ty cũng là một nội dung quan trọng trong Kết luận thanh tra. Công tác thanh tra ĐTXD tại DNNN nhằm phòng ngừa, phát hiện, xử lý hành vi vi phạm pháp luật và đánh giá việc quản lý, sử dụng có hiệu quả vốn, tài sản của nhà nước tại doanh nghiệp. Một số kết quả đạt được như sau:

- Đánh giá tình hình công tác đầu tư xây dựng tại DNNN để có cái nhìn toàn diện hơn đối với mọi mặt hoạt động sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp được thanh tra. 

- Phát hiện và chỉ ra một số mặt còn tồn tại, yếu kém trong công tác quản lý đầu tư xây dựng tại các tập đoàn, tổng công ty như:

+ Chủ trương đầu tư và quyết định phê duyệt dự án thiếu sự thẩm định có chất lượng, dự án không đồng bộ; Việc điều tra khảo sát ban đầu không tính toán hết các khả năng, không sát với thực tế, chưa xem xét đầy đủ đến yếu tố cung cầu nên trong quá trình triển khai thường thay đổi nhiều về quy mô, tổng mức đầu tư, thiết kế, tổng dự toán dẫn đến tiến độ dự án chậm, phải điều chỉnh nhiều lần; Nhiều dự án phải dừng thực hiện gây lãng phí vốn đầu tư.

+ Công tác giải phóng mặt bằng còn nhiều khó khăn, vướng mắc, cơ chế chính sách về giải toả đền bù còn nhiều bất cập, mâu thuẫn, thiếu nhất quán giữa các loại dự án, giữa các địa phương và giữa các thời điểm thực hiện gây rất nhiều khó khăn cho quá trình triển khai, dẫn đến chậm tiến độ.

+ Công tác bố trí vốn cho các dự án còn dàn trải, bố trí vốn khi chưa có đủ các điều kiện theo quy định (chưa có quyết định đầu tư, chưa có thiết kế kỹ thuật - tổng dự toán,…), bố trí vốn vượt quá thời gian quy định dẫn đến dự án kéo dài, chi phí đầu tư tăng, nợ đọng vốn đầu tư lớn.

+ Chất lượng công tác tư vấn đầu tư xây dựng còn yếu dẫn đến thi công phải sửa đổi phát sinh nhiều, làm tăng mức đầu tư, chậm tiến độ dự án.

+ Chấp hành các quy định pháp luật về lựa chọn nhà thầu còn chưa tốt, còn nhiều dự án gói thầu vi phạm trình tự, thủ tục, thi công trước khi tiến hành lựa chọn nhà thầu. Năng lực một số nhà thầu chưa đáp ứng yêu cầu theo hồ sơ mời thầu nhưng vẫn được chấp nhận, thực tế năng lực của một số nhà thầu không đáp ứng được yêu cầu công việc như thiếu máy móc, thiết bị thi công, thiếu nhân lực, thiếu nguồn tài chính để triển khai công việc.

+ Công tác thi công nghiệm thu thanh toán khối lượng còn sai sót, nghiệm thu, thanh toán vượt, nghiệm thu khi chưa đủ điều kiện về quản lý chất lượng, ...

Bên cạnh đó, qua công tác thanh tra, Thanh tra Bộ Tài chính đã có nhiều kiến nghị theo quy định của pháp luật, cũng như đảm bảo phù hợp thực tiễn để giúp doanh nghiệp nâng cao hiệu quả quản lý, sử dụng vốn ĐTXD, tránh những thất thoát lãng phí có thể xảy ra tại các tập đoàn, tổng công ty.

Tuy nhiên, hoạt động thanh tra công tác quản lý dự án đầu tư xây dựng tại các DNNN trong thời gian vừa qua vẫn còn một số hạn chế như sau:

- Khối lượng công tác đầu tư xây dựng tại các tập đoàn, tổng công ty nhà nước rất lớn, phạm vi rộng từ đầu tư xây dựng dân dụng và đầu tư xây dựng chuyên ngành, thực hiện phân tán tại Công ty mẹ và các đơn vị thành viên dẫn đến khó khăn trong việc xác định mục tiêu, nội dung, phạm vi, đối tượng thanh tra. Nếu thực hiện chọn một vài dự án để thực hiện thanh tra theo quy trình thanh tra đầu tư xây dựng thì có thể thanh tra sâu, chi tiết, cụ thể những tồn tại của dự án đó nhưng không đủ để khái quát, đánh giá tình hình cả tập đoàn, tổng công ty được thanh tra. Nguyên nhân chính của hạn chế, tồn tại này là:

+ Việc lựa chọn dự án đầu tư xây dựng chủ yếu là những dự án có tổng mức đầu tư lớn, các hạng mục đã hoàn thành quyết toán hoặc khối lượng hoàn thành, nghiệm thu chiếm tỷ trọng tương đối lớn so với tổng mức đầu tư, do đó không đại diện cho tổng thể các dự án của tập đoàn, tổng công ty được thanh tra.

- Do các dự án ĐTXD của DNNN cũng chính là tài sản hoặc giá vốn của doanh nghiệp nên kết quả thanh tra điều chỉnh xuất toán, giảm giá trị công trình chỉ ảnh hưởng đến chỉ tiêu Nguyên giá TSCĐ bàn giao hoặc giá vốn sản phẩm của doanh nghiệp, không thực hiện kiến nghị thu hồi vào NSNN, dẫn đến tính răn đe, kỷ luật tài chính chưa được cao.

- Việc thanh tra công tác đầu tư xây dựng được kết hợp với thanh tra báo cáo tài chính của các Tập đoàn, Tổng công ty dẫn đến khó khăn trong việc bố trí đoàn thanh tra, cụ thể:

+ Nội dung thanh tra đầu tư trong doanh nghiệp chỉ là một phần đánh giá trong Kết luận thanh tra tài chính tại tập đoàn, tổng công ty, chưa được coi là trọng tâm của Kết luận; 

+ Quy trình thanh tra đầu tư xây dựng trong DNNN có nhiều nội dung phải áp dụng quy trình đầu tư dự án, nhưng do đặc thù của dự án ĐTXD trong doanh nghiệp khác với dự án ĐTXD sử dụng 100% vốn ngân sách nhà nước nên cũng khó khăn trong việc áp dụng quy trình đầu tư một cách đầy đủ.

+ Khi bố trí đoàn thanh tra, để tránh chồng chéo khi thực hiện thanh tra tại doanh nghiệp thì phải kết hợp cả mục tiêu, nội dung thanh tra dự án ĐTXD trong doanh nghiệp với mục tiêu, nội dung thanh tra báo cáo tài chính, nhưng niên độ thanh tra và thời gian thanh tra giữa thanh tra đầu tư XDCB và thanh tra báo cáo tài chính có sự khác biệt, ví dụ thanh tra dự án ĐTXD phải cần thời gian thanh tra dài hơn, thời kỳ thanh tra liên quan nhiều năm còn thanh tra báo cáo tài chính thời gian ngắn hơn, thường chỉ là 1 năm.

- Khó khăn về cơ sở pháp lý trong thực hiện thanh tra. Nguồn vốn thực hiện dự án thường là nguồn vốn vay với giá trị lớn hơn 70% Tổng mức đầu tư dự án nên doanh nghiệp không phải tuân thủ bắt buộc quy định của Nhà nước về lựa chọn nhà thầu và quản lý chi phí. Ngoài ra tại các đơn vị là các công ty cổ phần đầu tư vốn thì việc xác định có phải tuân theo các quy định của Nhà nước về đấu thầu, quản lý chi phí cũng chưa rõ ràng. Ngoài ra, việc xác định được phần vốn Nhà nước thực tế đầu tư trong DNNN cũng như vốn Nhà nước đầu tư trong dự án ĐTXD cũng rất khó khăn, chưa rõ ràng (đặc biệt là việc sử dụng nguồn vốn đầu tư phát triển trong DNNN). 

Một số giải pháp để nâng cao chất lượng thanh tra công tác quản lý dự án đầu tư xây dựng tại các doanh nghiệp nhà nước

Nhóm giải pháp đối với công tác quản lý dự án ĐTXD tại các tập đoàn, tổng công ty nhà nước

- Đổi mới tư duy về vai trò và chức năng của DNNN, thu hẹp phạm vi ngành nghề và hoạt động đầu tư nhà nước, tập trung vốn cho dự án đầu tư đối với các ngành nghề chính, có hiệu quả, tránh tình trạng đầu tư dàn trải, vừa đầu tư vốn cho dự án ĐTXD mới, vừa thoái vốn nhà nước ra khỏi các ngành, các doanh nghiệp không thuộc chức năng của DNNN. Xem xét, đánh giá để kiến nghị cơ quan có thẩm quyền dừng những dự án kém hiệu quả, dự án có vốn đầu tư lớn nhưng chưa thật cấp bách, thời gian đầu tư dài.

- Phải quy định cụ thể tiêu chuẩn, nguyên tắc phòng ngừa rủi ro trong dự án ĐTXD của DNNN, khi xác định vốn cho các dự án ĐTXD phải tính đến nợ của các DNNN so với vốn chủ sở hữu, so với tổng tài sản, ngưỡng cần báo động rủi ro, phải được đánh giá lại từng năm, từng thời kỳ để điều chỉnh trong quản lý.

- Các dự án ĐTXD trong DNNN phải được bố trí vốn đầy đủ, đồng thời quy định cụ thể trách nhiệm của các chủ thể liên quan đến sự chậm trễ tiến độ của dự án ĐTXD; Chỉ khi nào đủ nguồn lực mới cho thực hiện triển khai; Phải có bộ tiêu chí đánh giá hiệu quả sau đầu tư cũng như lãng phí vốn khi dự án chậm tiến độ.

- Tăng cường quản lý dự án ĐTXD trong DNNN theo hướng Bộ chủ quản chuyên ngành sẽ chịu trách nhiệm quản lý toàn diện các dự án ĐTXD trong DNNN thuộc Bộ quản lý, kể cả bằng nguồn vốn vay, vì DNNN nợ hệ thống ngân hàng thì xét về bản chất Nhà nước chính là chủ sở hữu bị mất vốn hoặc Nhà nước phải đứng ra xử lý nợ xấu của hệ thống ngân hàng nếu DNNN không trả được.

- Hiệu quả dự án ĐTXD trong DNNN phụ thuộc nhiều vào tình hình hoạt động SXKD của doanh nghiệp, muốn xác định rõ ràng hiệu quả của các tập đoàn, tổng công ty nhà nước cần tách bạch nhiệm vụ kinh doanh vì lợi nhuận với nhiệm vụ công ích, xã hội của các tập đoàn, tổng công ty nhà nước, các nhiệm vụ công nào mà DNNN phải đảm nhiệm cũng phải được quy định rõ ràng, tránh tình trạng nhập nhằng giữa mục tiêu lợi nhuận và phi lợi nhuận. 

- Công khai minh bạch hoạt động đầu tư xây dựng của DNNN, cổ phần hóa DNNN, minh bạch trong đấu thầu dự án ĐTXD trong DNNN, quy định bắt buộc đấu thầu trong các dự án ĐTXD không phân biệt nguồn vốn Nhà nước hay nguồn vốn vay, vốn tự có của doanh nghiệp.

- Các dự án ĐTXD trong DNNN cần phải được thanh tra sớm ngay từ khi lập dự án, kịp thời có những kiến nghị với doanh nghiệp, cơ quan chủ quản, chủ sở hữu chấn chỉnh để đảm bảo tính khả thi, hiệu quả ngay từ đầu của dự án.

Kiến nghị đối với Thanh tra Bộ Tài chính đối với công tác thanh tra quản lý dự án ĐTXD tại các tập đoàn, tổng công ty

- Do số lượng dự án đầu tư của một tập đoàn, tổng công ty rất lớn, có khi lên đến hàng trăm dự án với tổng mức đầu tư lên đến hàng chục ngàn tỷ đồng. Việc lựa chọn 01 hoặc 02 dự án có giá trị quyết toán vài chục đến vài trăm tỷ đồng đôi khi không bao quát, thể hiện hết tình hình đầu tư xây dựng tại đơn vị. Để có thể đánh giá tổng quát về tình hình đầu tư xây dựng tại đơn vị, đồng thời rút ngắn thời gian thanh tra, kiến nghị lãnh đạo Thanh tra Bộ Tài chính tiếp tục bổ sung thêm nhân lực thanh tra có chuyên môn sâu, nhiều kinh nghiệm liên quan đến công tác quản lý đầu tư xây dựng phối hợp khi bố trí cán bộ tham gia đoàn thanh tra và trang bị thêm máy móc, công cụ, phương tiện kỹ thuật phù hợp phục vụ công tác thanh tra.

- Tăng cường kiểm tra hiện trường một số công trình, hạng mục công trình để kiểm tra thực tế, đối chiếu với hồ sơ hoàn công và tài liệu quyết toán để xác định khối lượng quyết toán chính xác, phù hợp. Cần thiết có thể đối chiếu, xác minh với nhà thầu sau khi được sự đồng ý của Trưởng đoàn thanh tra phê duyệt.

- Thường xuyên tổ chức học tập, hội nghị, tọa đàm để chia sẻ thông tin, kinh nghiệm nhằm nâng cao trình độ nghiệp vụ chuyên môn cho đội ngũ thanh tra viên.

- Tiến tới thành lập kế hoạch thanh tra chuyên đề các dự án ĐTXD của DNNN, độc lập với kế hoạch thanh tra tài chính DNNN./.

Thành Nam