Theo Đại từ điển tiếng Việt thuật ngữ "đối thoại" có hai nghĩa: Một là, nói chuyện qua lại giữa hai hay nhiều người với nhau; Hai là, bàn bạc, thương lượng trực tiếp giữa hai hay nhiều bên với nhau để giải quyết các vấn đề tranh chấp. Ở khía cạnh thứ nhất, đối thoại được hiểu là những cuộc trao đổi giữa hai hay nhiều người với nhau, có thể liên quan hoặc không liên quan đến công việc; ở khía cạnh thứ hai, đối thoại được hiểu là bàn bạc, thương lượng giữa hai hay nhiều bên với nhau để giải quyết các vấn đề tranh chấp.

Luật Khiếu nại năm 2011 chưa đưa ra khái niệm về đối thoại. Trên cơ sở quy định của Luật Khiếu nại về chủ thể, đối tượng, mục đích của đối thoại trong giải quyết khiếu nại hành chính có thể hiểu: Đối thoại trong giải quyết khiếu nại hành chính là hoạt động giao tiếp bằng lời nói giữa người giải quyết khiếu nại, người khiếu nại (hoặc đại diện hợp pháp), người bị khiếu nại (hoặc đại diện hợp pháp), cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân có liên quan nhằm làm rõ về nội dung khiếu nại, yêu cầu của người khiếu nại, các thông tin, chứng cứ, hướng giải quyết khiếu nại, để tạo được sự đồng thuận ở những vấn đề mà các chủ thể tham gia đối thoại có lợi ích mâu thuẫn với nhau, giúp cho việc giải quyết khiếu nại được khách quan, công khai, dân chủ, thấu tình, đạt lý.

Trong những năm qua, các vụ việc khiếu nại tồn đọng, kéo dài, phức tạp có nhiều vụ việc khiếu nại tưởng chừng như không thể giải quyết được nhưng thông qua đối thoại các vấn đề dần dần được làm sáng tỏ, các bên, nhất là người khiếu nại được giải thích cặn kẽ và thuyết phục; giữa người khiếu nại, người bị khiếu nại phần nào cũng thấu hiểu lẫn nhau về những vướng mắc, những khó khăn mà mỗi bên đang phải đối mặt đề từ đó có thể có những nhân nhượng, chấp nhận sự khác biệt trong quan điểm, nhận thức để đi đến một hướng giải quyết tối ưu, từ bỏ những nội dung khiếu nại của mình, chấm dứt khiếu nại.

Hiện nay, dù chưa có thống kê cụ thể, chính xác về các vụ việc khiếu nại hàng năm trong quá trình giải quyết có thực hiện đối thoại và không có số liệu tổng kết các cuộc đối thoại đã thực hiện thành công trong giải quyết khiếu nại, song căn cứ các quy định của pháp luật, việc thực hiện đối thoại trong giải quyết khiếu nại đã đạt được một số kết quả nhất định, góp phần tích cực trong giải quyết dứt điểm các vụ việc khiếu nại.

Luật Khiếu nại năm 2011, đã quy định người khiếu nại có quyền tham gia đối thoại hoặc ủy quyền cho người đại diện hợp pháp tham gia đối thoại (điểm c khoản 1 Điều 12). Người giải quyết khiếu nại lần đầu và lần hai có nghĩa vụ tổ chức đối thoại với người khiếu nại, người bị khiếu nại và cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan (điểm c khoản 1 Điều 14 và điểm c khoản 1 Điều 15). Theo đó trong quá trình giải quyết khiếu nại lần đầu, nếu yêu cầu của người khiếu nại và kết quả xác minh nội dung khiếu nại còn khác nhau thì người giải quyết khiếu nại tổ chức đối thoại (khoản 1 Điều 30). Trong quá trình giải quyết khiếu nại lần hai, người giải quyết khiếu nại tiến hành đối thoại với người khiếu nại, người bị khiếu nại, người có quyền và nghĩa vụ liên quan, cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan để làm rõ nội dung khiếu nại, yêu cầu của người khiếu nại, hướng giải quyết khiếu nại (Điều 39).

Như vây, việc tổ chức đối thoại giải quyết khiếu nại lần hai trong Luật Khiếu nại 2011 quy định người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai trực tiếp đứng ra tổ chức đối thoại. Thực tiễn, việc thực hiện quy định này gặp rất nhiều khó khăn vì người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai thường là Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh hoặc Tổng cục trưởng, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ… Để tháo gỡ khó khăn, đáp ứng yêu cầu thực tiễn đặt ra, Thông tư số 07/2013/TT-TTCP ngày 31/10/2013 của Tổng Thanh tra Chính phủ quy định quy trình giải quyết khiếu nại hành chính đã mở ra hướng giải quyết, và khi quy định: “Trong quá trình giải quyết khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính, người giải quyết khiếu nại lần đầu tổ chức đối thoại nếu yêu cầu của người khiếu nại và kết quả xác minh nội dung khiếu nại còn khác nhau. Trong quá trình giải quyết khiếu nại lần hai, người giải quyết khiếu nại hoặc người có trách nhiệm xác minh tổ chức đối thoại” (điểm a khoản 1 Điều 21). Tuy nhiên, xét về nguyên tắc thì quy định trong quá trình giải quyết khiếu nại lần hai, người có trách nhiệm xác minh tổ chức đối thoại chưa đúng với tinh thần của Luật Khiếu nại 2011.

Ngày 20 tháng 10 năm 2016, Tổng Thanh tra Chính phủ đã ban hành Thông tư số 02/2016/TT-TTCP sửa đổi, bổ sung một số điều của Thông tư số 07/2013/TT-TTCP ngày 31 tháng 10 năm 2013. Theo đó, sửa đổi, bổ sung khoản 1 và khoản 2 Điều 21 như sau: “1. Các trường hợp đối thoại:

a) Trong quá trình giải quyết khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính, người giải quyết khiếu nại lần đầu tiến hành đối thoại nếu yêu cầu của người khiếu nại và kết quả xác minh nội dung khiếu nại còn khác nhau.

b) Trong quá trình giải quyết khiếu nại lần hai, người giải quyết khiếu nại phải tiến hành đối thoại….”

Pháp luật luôn quy định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính thuộc về người đứng đầu và chỉ có người này mới có trách nhiệm trực tiếp đối thoại trong giải quyết khiếu nại. Tuy nhiên, trên thực tế việc đối thoại đã được tổ chức không chỉ một lần mà có thể nhiều lần đối với những vụ việc phức tạp, đông người, nhất là liên quan đến các vụ án thu hồi đất hoặc vấn đề liên quan đến an sinh xã hội, môi trường ảnh hưởng đến cuộc sống của người dân trong một địa bàn… Vì vậy, để “giảm tải” cho người đứng đầu, đồng thời vẫn bảo đảm chất lượng cũng như giá trị pháp lý của đối thoại cần phải có cơ chế ủy quyền giữa người đứng đầu và cấp phó hoặc thủ trưởng cơ quan chuyên môn cùng cấp hoặc thủ trưởng cơ quan, đơn vị trực thuộc được giao nhiệm vụ xác minh đối thoại với người khiếu nại…

Ngày 19 tháng 10 năm 2020, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 124/2020/NĐ-CP quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Khiếu nại 2011 thay thế Nghị định số 75/2012/NĐ-CP ngày 03 tháng 10 năm 2012 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều của Luật Khiếu nại đã có những điểm mới trong tổ chức đối thoại giải quyết khiếu nại hành chính lần hai. Cụ thể:

“Trong quá trình giải quyết khiếu nại lần hai, người giải quyết khiếu nại phải tổ chức đối thoại.

Người giải quyết khiếu nại lần hai là Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện, Giám đốc sở hoặc tương đương phải trực tiếp đối thoại với người khiếu nại.

Người giải quyết khiếu nại lần hai là Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh phải trực tiếp đối thoại trong trường hợp khiếu nại phức tạp (có nhiều người cùng khiếu nại về một nội dung, có nhiều ý kiến khác nhau của các cơ quan có thẩm quyền về biện pháp giải quyết, người khiếu nại có thái độ gay gắt, dư luận xã hội quan tâm, vụ việc ảnh hưởng đến an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội).

Đối với các trường hợp khác, có thể phân công cấp phó của mình hoặc thủ trưởng cơ quan chuyên môn cùng cấp hoặc thủ trưởng cơ quan, đơn vị trực thuộc được giao nhiệm vụ xác minh đối thoại với người khiếu nại”.

Nghị định số 124/2020/NĐ-CP ra đời đã tháo gỡ nhiều khó khăn, vướng mắc trong giải quyết khiếu nại hành chính, chúng tôi hy vọng trong thời gian tới Nghị định sẽ là hành lang pháp lý giúp người giải quyết khiếu nại có quyết định đúng đắn, phù hợp với quy định của pháp luật, với điều kiện thực tiễn, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của Nhà nước, người dân và doanh nghiệp./.

Mạnh Hùng