Đào Mai Phương1 - Trương Bá Tuấn2

Thúc đẩy tăng trưởng toàn diện là một chủ trương xuyên suốt của Việt Nam. Thời gian qua, nhiều công cụ chính sách khác nhau, trong đó có chính sách tài khóa (CSTK), đã được sử dụng để từng bước hướng tới các mục tiêu về tăng trưởng toàn diện, hiện thực hóa chủ trương “không ai bị bỏ lại phía sau”. CSTK được thực hiện chủ động hơn, đảm bảo có sự phối hợp chặt chẽ với các chính sách khác để duy trì ổn định kinh tế vĩ mô, kiềm chế lạm phát và thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, thực hiện các mục tiêu về tăng trưởng toàn diện. Kết quả hoàn thiện thể chế về tài chính đã góp phần tích cực, quan trọng trong việc khơi thông, huy động các nguồn lực trong xã hội cho đầu tư phát triển và thực hiện các mục tiêu liên quan đến tăng trưởng toàn diện. Chi ngân sách nhà nước (NSNN) đã ưu tiên cho chi đầu tư phát triển, thực hiện các chính sách về an sinh xã hội, xóa đói giảm nghèo. Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện CSTK gắn với các mục tiêu, yêu cầu về tăng trưởng toàn diện cũng đang bộc lộ nhiều điểm hạn chế cần được nhận diện để có sự điều chỉnh kịp thời trong giai đoạn tới.

Từ khóa: CSTK, tăng trưởng toàn diện.

Promoting inclusive growth is a cross-cutting policy for Vietnam. In recent years, many different policy instruments, including the fiscal policy, have been used to step by step towards the goals of inclusive growth, to realize the policy of “leaving no one behind”. The fiscal policy is implemented more proactively, ensuring close coordination with other policies to maintain macroeconomic stability, curb inflation and promote economic growth, as well as achieve the goals of comprehensive growth. The results of the improvement of financial institutions have contributed positively and importantly in clearing and mobilizing resources in society for investment, development and the realization of inclusive growth goals. State budget expenditure has given priority to spend on investment and development, the implementation of policies on social security, poverty alleviation. However, in the process of implementing the fiscal policy associated with the goals, the requirement for comprehensive growth is also revealing many limitations that need to be identified for timely adjustment in the coming period.

Keywords: Fiscal policy, inclusive growth.

1. Tổng quan kết quả thực hiện các mục tiêu về tăng trưởng toàn diện ở Việt Nam

Thúc đẩy tăng trưởng toàn diện, đảm bảo “không ai bị tụt lại phía sau” là một chủ trương xuyên suốt của Đảng và Nhà nước Việt Nam trong nhiều năm qua. Các kết quả đạt được về tăng trưởng toàn diện của Việt Nam trong hơn hai thập kỷ qua có thể được xem là rất tích cực, nhất là trong bối cảnh kinh tế trong nước và thế giới phải đối diện với nhiều rủi ro, thách thức. Tốc độ tăng trưởng GDP giai đoạn 2011 - 2015 đạt 5,91%; giai đoạn 2016 - 2020 đạt 5%. Nhờ đó, đời sống của người dân ngày càng được cải thiện, đặc biệt trong việc tiếp cận với các loại hình dịch vụ công cơ bản, thiết yếu. Tỷ lệ hộ nghèo theo chuẩn nghèo đa chiều của cả nước đã giảm từ 9,88% cuối năm 2015 xuống còn 2,75% vào cuối năm 2020, bình quân giai đoạn 2016 - 2020 giảm 1,4%/năm. Các thành tựu giảm nghèo ấn tượng mà Việt Nam có được là nhờ sự kết hợp của nhiều yếu tố. Trong đó, các yếu tố đáng chú ý là: (i) Mô hình tăng trưởng mang tính chất bao trùm, nhiều người được tham gia và hưởng lợi từ thành quả của tăng trưởng kinh tế; (ii) Hệ thống chính sách an sinh xã hội được thiết kế tương đối hoàn chỉnh; (iii) Dịch vụ công dễ tiếp cận và trong khả năng chi trả của người dân. Cùng với đó, Việt Nam đã ưu tiên bố trí nguồn lực công để thực hiện Chương trình mục tiêu quốc gia giảm nghèo bền vững với việc đổi mới về cách thức tiếp cận khi chuyển từ đơn chiều sang đa chiều, tập trung vào nhóm, hộ nghèo nhất.

Cơ sở hạ tầng thiết yếu ở các huyện nghèo, xã nghèo, vùng miền núi, vùng khó khăn được ưu tiên đầu tư, qua đó tạo sinh kế và nâng cao khả năng tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản của người dân, nhất là đối với dịch vụ y tế, giáo dục. Đến nay có hơn 75% dân số Việt Nam được tiếp cận với các dịch vụ y tế thiết yếu. Tuổi thọ trung bình đến năm 2020 đạt khoảng 73,7 tuổi, tăng so với năm 2015 (73,3 tuổi), cao hơn nhiều so với mức trung bình của các nước có cùng mức thu nhập bình quân đầu người. Tỷ lệ người dân tham gia bảo hiểm y tế đến năm 2020 đạt khoảng 90,85% (năm 2015 là 76,5%). Cùng với đó đã đảm bảo cơ bản sự công bằng xã hội trong giáo dục và cơ hội học tập cho người dân. Chất lượng nguồn nhân lực được cải thiện đáng kể, cơ cấu lao động bước đầu đã có sự phân bố và chuyển dịch hợp lý lao động giữa các vùng, miền và các ngành kinh tế. Trong đó, tỷ lệ lao động qua đào tạo tăng từ 61,6% của năm 2015 lên 64,5% trong năm 2020. Tỷ trọng lao động nông nghiệp đến năm 2020 giảm còn khoảng 32,8%, vượt mục tiêu đề ra là dưới 40%. Khả năng tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản khác như nguồn điện, nguồn nước hợp vệ sinh cũng có xu hướng cải thiện rõ trong 10 năm gần đây.

Những kết quả đạt được của Việt Nam trong việc thực hiện các mục tiêu về tăng trưởng toàn diện thời gian qua nhìn chung là tích cực. Tuy nhiên, thực tiễn triển khai trong những năm qua cũng đã cho thấy môt số điểm hạn chế cần được nhận diện. Công bằng xã hội mặc dù có những bước phát triển nhưng bất bình đẳng thu nhập có xu hướng gia tăng. Năm 2018, các dân tộc thiểu số chiếm khoảng gần 15% dân số nhưng số hộ nghèo dân tộc thiểu số chiếm gần 53% số hộ nghèo cả nước. Tiếp cận với các loại hình dịch vụ công còn có sự chênh lệch lớn giữa các vùng, miền, trong đó một bộ phân dân cư ở miền núi, vùng sâu, vùng xa vẫn còn khó khăn trong việc tiếp cận với dịch vụ giáo dục, y tế. Tỷ lệ hộ nghèo ở một số khu vực vẫn còn cao, kết quả giảm nghèo chưa thực sự bền vững. Thu nhập của người dân được cải thiện nhưng chất lượng cuộc sống vẫn chưa được đảm bảo, việc tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản của một bộ phận người dân ở nông thôn vẫn còn hạn chế. Chất lượng nguồn nhân lực, nhất là nhân lực chất lượng cao, chưa đáp ứng yêu cầu phát triển trong bối cảnh mới. Khoa học, công nghệ và đổi mới sáng tạo chưa thực sự là động lực để nâng cao năng suất lao động, năng lực cạnh tranh, thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội, qua đó tạo điều kiện cho người dân cải thiện mức sống, nâng cao thu nhập. Trong lĩnh vực giáo dục, việc tiếp cận giáo dục phổ thông của trẻ em khuyết tật, trẻ em vùng khó khăn, người dân tộc thiểu số còn gặp nhiều rào cản. Hệ thống giáo dục đại học còn phân tán, manh mún, dẫn đến nguồn lực đầu tư phát triển cho các cơ sở giáo dục đại học còn nhiều hạn chế. Đến nay, cơ cấu dân số đã bước vào giai đoạn già hóa, chất lượng việc làm còn thấp. Các thiết chế, cơ chế hỗ trợ phát triển thị trường lao động, quan hệ lao động hiệu quả còn chưa cao.

2. Chính sách tài khóa đối với yêu cầu thúc đẩy tăng trưởng toàn diện ở Việt Nam và những vấn đề đặt ra

2.1. Chính sách tài khóa với mục tiêu thúc đẩy tăng trưởng toàn diện

Kể từ khi thực hiện công cuộc đổi mới đến nay, thể chế tài chính công của Việt Nam liên tục được hoàn thiện, đổi mới nhằm đáp ứng tốt hơn các yêu cầu phát triển của đất nước nói chung và thúc đẩy tăng trưởng toàn diện nói riêng. Nhờ đó, vai trò của CSTK trong việc thực hiện các mục tiêu, nhiệm vụ về thúc đẩy tăng trưởng toàn diện đã được chú trọng hơn so với trước, thể hiện trên một số khía cạnh như sau:

(i) Các giải pháp được thực hiện đồng bộ để củng cố và mở rộng quy mô NSNN, qua đó góp phần đảm bảo cân đối nguồn lực cho việc thực hiện, các mục tiêu và định hướng về thúc đẩy tăng trưởng toàn diện, nhất là các chương trình chi tiêu công cho xóa đói, giảm nghèo và đảm bảo an sinh xã hội. Đồng thời, hệ thống pháp luật tài chính đã được ưu tiên hoàn thiện nhằm cơ cấu lại NSNN, củng cố dư địa tài khóa, tăng cường hiệu quả chi tiêu công; nâng cao hiệu quả quản lý, sử dụng nợ công, tài sản công. Nhờ đó đã bảo đảm mức động viên NSNN hợp lý; phân phối và sử dụng hiệu quả hơn các nguồn lực tài chính công, nguồn lực từ tài nguyên, đất đai và tài sản công cho các mục tiêu về tăng trưởng toàn diện. Đặc biệt, trong giai đoạn 5 năm gần đây đã khắc phục được tình trạng giảm dần của quy mô động viên NSNN. Quy mô thu NSNN giai đoạn 2016 - 2020 đạt khoảng 25,2% GDP, bình quân giai đoạn 2011 - 2015 đạt 23,6% GDP.

Bên cạnh đó, cơ cấu thu NSNN đã bền vững hơn. Tỷ trọng thu nội địa trong tổng thu NSNN giai đoạn 2016 - 2020 khoảng 81,9% (giai đoạn 2011 - 2015 là 68%), trong đó, năm 2020 đạt khoảng 85,3%, hoàn thành mục tiêu theo Nghị quyết số 07-NQ/TW là đến năm 2020 đạt 84 - 85%. Sự phụ thuộc vào thu từ dầu thô và thuế nhập khẩu giảm mạnh so với giai đoạn 10 năm trước. Tỷ trọng thu ngân sách từ thuế nhập khẩu trong tổng thu NSNN giảm từ 8,47% trong năm 2010 xuống còn khoảng 3,9% vào năm 2020. Trong khi đó, vai trò của thu NSNN từ thuế thu nhập cá nhân (TNCN) và thuế tiêu thụ đặc biệt (TTĐB), thuế bảo vệ môi trường (BVMT) trong tổng thu NSNN ngày càng tăng, phù hợp với sự cải thiện về mức sống dân cư chung của xã hội, góp phần quan trọng trong việc thu hẹp chênh lệch về mức sống giữa các bộ phận dân cư trong xã hội, thu hẹp khoảng cách giàu nghèo giữa các nhóm dân cư, thực hiện các mục tiêu về phát triển bền vững và BVMT theo các định hướng về thúc đẩy tăng trưởng toàn diện.

Hình 1. Tỷ lệ thu NSNN và thu ngân sách từ thuế, phí so với GDP

Đơn vị: % GDP

Nguồn: Tính toán từ số liệu công khai ngân sách của Bộ Tài chính

(ii) Khung pháp lý đã được hình thành tương đối đồng bộ để phát huy được vai trò đòn bẩy của CSTK trong việc phát triển các lĩnh vực ưu tiên gắn với yêu cầu về thúc đẩy tăng trưởng toàn diện. Với mục tiêu mở rộng các nguồn đầu tư, khai thác các tiềm năng về nhân lực, vật lực và tài lực trong xã hội, tạo điều kiện cho các hoạt động giáo dục, y tế, văn hóa phát triển nhanh hơn, có chất lượng cao hơn để đáp ứng các nhu cầu đa dạng của người dân, các công cụ của CSTK đã được sử dụng tương đối hợp lý, đặc biệt là các chính sách ưu đãi về thuế, tài chính đất đai. Các chính sách khuyến khích xã hội hóa được xây dựng tập trung vào các lĩnh vực quan trọng gắn với yêu cầu thúc đẩy tăng trưởng toàn diện như: giáo dục - đào tạo, y tế, trong đó, hoạt động xã hội hóa giáo dục - đào tạo và y tế diễn ra phổ biến trên phạm vi cả nước. Nhờ đó, hệ thống giáo dục đào tạo, hệ thống y tế ngoài công lập đã không ngừng phát triển cả về chất và lượng, góp phần giảm gánh nặng cho NSNN, cũng như đáp ứng tốt hơn các nhu cầu đa dạng của người dân. Ngoài ra, nguồn lực NSNN sử dụng để xây dựng và tổ chức thực hiện các chương trình cho vay ưu đãi, các chính sách bảo hiểm đặc thù (bảo hiểm nông nghiệp…) nhằm thực hiện các chính sách hỗ trợ cho một số nhóm đối tượng, góp phần thúc đẩy việc thực hiện các mục tiêu về tăng trưởng toàn diện, nhất là trong việc xóa đói, giảm nghèo.

(iii) Nguồn lực tài chính công ưu tiên thực hiện phân bổ đối với các mục tiêu về phát triển toàn diện. Trong đó, Việt Nam đã ưu tiên phân bổ ngân sách cho phát triển giáo dục, khoa học và công nghệ, các chương trình xóa đói, giảm nghèo, phát triển hệ thống các cơ sở hạ tầng thiết yếu. Cụ thể, lĩnh vực giáo dục, đào tạo được ưu tiên đầu tư nguồn lực từ NSNN, đạt 20% tổng chi NSNN từ năm 2007 (Nghị quyết số 37/2004/NQ-QH11 của Quốc hội). Lĩnh vực y tế cũng được ưu tiên đầu tư từ nguồn NSNN hằng năm với mức tăng cao hơn mức tăng chi chung của NSNN. Nhờ đó, Việt Nam đã có điều kiện thuận lợi hơn trong việc mở rộng khả năng tiếp cận giáo dục, y tế của người dân, bao gồm cả người dân ở khu vực nông thôn, miền núi, qua đó hướng đến thực hiện các mục tiêu về tăng trưởng toàn diện hiệu quả hơn.

Việc phân bổ nguồn lực NSNN dựa trên các nguyên tắc và tiêu chí có tính đặc thù từng lĩnh vực, vùng, miền và đối tượng. Hệ thống định mức phân bổ ngân sách cũng liên tục được sửa đổi phù hợp với bối cảnh, đặc điểm kinh tế - xã hội trong từng giai đoạn. Cùng với đó, cơ chế phân bổ vốn đầu tư từng bước được thực hiện theo kế hoạch trung hạn, tạo điều kiện cho các bộ, ngành, địa phương chủ động trong việc bố trí nguồn lực theo thứ tự ưu tiên phù hợp với tình hình thực tế. Việc thực hiện các mục tiêu về tăng trưởng toàn diện đòi hỏi phải có tầm nhìn dài hạn3.

[4] Phát huy hiệu quả vai trò của chính sách chi NSNN, đặc biệt là chính sách bổ sung cân đối, bổ sung có mục tiêu, trong việc thực hiện các mục tiêu liên quan đến tăng trưởng toàn diện, nhất là đối với việc thu hẹp sự chênh lệch về mức độ tiếp cận các loại hình dịch vụ công cơ bản ở các địa phương. Trong giai đoạn vừa qua, cơ chế bổ sung từ ngân sách trung ương cho ngân sách địa phương ở Việt Nam đã được thực hiện tương đối hiệu quả. Hệ thống điều hòa ngân sách thông qua bổ sung cân đối và bổ sung có mục tiêu đã giúp nâng cao công bằng trong phân phối nguồn lực giữa các địa phương trên cả nước. Các khoản bổ sung này thu hẹp sự chênh lệch về năng lực tài khóa giữa các địa phương, đảm bảo sự bình đẳng hơn trong việc tiếp cận các loại hình dịch vụ công, tạo điều kiện cho người dân ở các vùng, miền được hưởng lợi từ sự phát triển của đất nước, qua đó thúc đẩy tăng trưởng toàn diện. Các địa phương nghèo tập trung ở khu vực miền núi phía Bắc và Tây Nguyên đã được hưởng lợi nhiều từ việc bổ sung ngân sách của ngân sách trung ương4. Đây là những địa phương có nguồn thu hạn hẹp, điều kiện kinh tế - xã hội không thuận lợi, phải dựa đáng kể vào sự bổ sung từ ngân sách trung ương để đáp ứng các nhu cầu chi tiêu trên địa bàn. Nhờ có các khoản bổ sung cân đối của ngân sách trung ương mà nhiều địa phương khó khăn đã có điều kiện để tăng mức chi NSNN bình quân đầu người, góp phần thực hiện các mục tiêu về giảm nghèo trên địa bàn, thúc đẩy tăng trưởng toàn diện.

Hình 2. Mức chi thường xuyên bình quân và chi đầu tư bình quân bình quân theo tỷ lệ nghèo tại các địa phương

Nguồn: Ngân hàng Thế giới và Chính phủ Việt Nam (2017)

2.2. Một số vấn đề đặt ra

Bên cạnh một số kết quả đạt được, việc xây dựng và tổ chức thực hiện CSTK hướng đến mục tiêu thúc đẩy tăng trưởng toàn diện thời gian qua đang đối diện với một số vấn đề cần phải được nhận diện để có sự điều chỉnh phù hợp.

(i) Nguồn lực để thực hiện các mục tiêu về thúc đẩy tăng trưởng toàn diện ở Việt Nam vẫn chủ yếu là nguồn lực công. Vai trò của nguồn lực tư nhân trong việc thực hiện các mục tiêu về tăng trưởng toàn diện còn khá hạn chế. Dư địa để tiếp tục mở rộng, ưu tiên nguồn lực từ NSNN cho việc thực hiện các mục tiêu về tăng trưởng toàn diện, nhất là cho đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế, thực hiện các chương trình xóa đói, giảm nghèo đang đối diện với một số thách thức. Tỷ lệ động viên ngân sách so với GDP sau khi giảm từ 27,3% (năm 2010) xuống 22,3% (năm 2014) đã dần phục hồi trong giai đoạn 5 năm gần đây. Tuy nhiên, sự phục hồi này đang chứa đựng nhiều yếu tố rủi ro, chủ yếu là do tăng thu của các khoản thu từ thoái vốn nhà nước tại doanh nghiệp, thu từ lợi nhuận sau thuế của phần vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp và từ các khoản thu từ đất. Đây là những khoản thu từ vốn, có tính chất một lần, không tái tạo và dự địa sẽ giảm dần trong dài hạn. Năm 2020, tỷ trọng các khoản thu khác ngoài thuế và phí (như thu từ thoái vốn, thu từ cổ tức, thu tiền sử dụng đất) chiếm khoảng hơn 20% tổng thu NSNN.

Cùng với đó, việc đảm bảo vai trò “chủ đạo” của ngân sách trung ương ở Việt Nam cũng đang phải đối diện với một số thách thức, ảnh hưởng đến việc thực hiện vai trò của ngân sách trung ương, nhất là trong đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng thiết yếu, thúc đẩy sự phát triển hài hòa giữa các vùng, miền gắn với các mục tiêu về tăng trưởng toàn diện. Quy mô thu của ngân sách trung ương trong tổng thu NSNN có xu hướng giảm, khoảng 65 - 66% trước đây xuống còn khoảng 54 - 56% trong những năm gần đây.

(ii) CSTK chưa phát huy được hiệu quả vai trò “đòn bẩy” trong việc huy động nguồn lực tư nhân để thực hiện các mục tiêu về tăng trưởng toàn diện. Việc thu hút, đa dạng hóa nguồn lực cho phát triển hạ tầng cơ sở và mạng lưới cung ứng dịch vụ công còn gặp nhiều khó khăn do hệ thống chính sách pháp luật thiếu đồng bộ. Thu hút các nguồn lực bên ngoài vẫn còn chú trọng vào số lượng hơn là chất lượng, chưa thu hút vốn theo chiều sâu, đầu tư vào các ngành có hàm lượng công nghệ cao và hiện đại, đặc biệt là sự gắn kết giữa yêu cầu thu hút vốn với yêu cầu về liên kết, chuyển giao công nghệ cho các doanh nghiệp trong nước để qua đó hình thành các nền tảng vững chắc cho tăng trưởng toàn diện.

(iii) Hiệu quả phân bổ, sử dụng các nguồn lực NSNN chậm được cải thiện, thiếu tính gắn kết với các định hướng ưu tiên về thúc đẩy tăng trưởng toàn diện. Do đó dẫn đến việc phân bổ, sử dụng các nguồn lực chưa đạt hiệu quả cao, cơ cấu đầu tư của NSNN chưa hợp lý, đầu tư dàn trải, thậm chí gây ra sự lãng phí các nguồn lực. Đến nay, các tiêu chí xác định “tính ưu tiên” trong các dự án đầu tư công chưa được xây dựng cụ thể nên việc khắc phục tình trạng đầu tư dàn trải chậm được tháo gỡ. Yêu cầu tập trung nguồn lực NSNN để đầu tư cho một số công trình lớn chưa thực hiện được.

Cùng với đó, hiệu quả thực hiện các chính sách chi NSNN cho an sinh xã hội chưa cao, nguồn lực phân bổ còn phân tán, trùng lắp. Chính sách chi NSNN, nhất là các chính sách về xóa đói giảm nghèo, đảm bảo an sinh xã hội và một số chương trình mục tiêu, chương trình mục tiêu quốc gia, còn trùng lắp về đối tượng và nội dung chi. Quy mô dân số tăng và bắt đầu chuyển qua thời kỳ già hóa dân số với tốc độ cao, chắc chắn sẽ gây ra các áp lực về chi tiêu cho an sinh xã hội trong dài hạn. Đô thị hóa nhanh, khoảng cách phát triển giữa các vùng miền, môi trường sống tiềm ấn nhiều nguy cơ ảnh hưởng tới sức khỏe, đòi hỏi phải có thêm các nguồn lực để xử lý.

(iv) Việc đẩy mạnh triển khai cơ chế tự chủ đối với các đơn vị sự nghiệp công lập được xem là chìa khóa quan trọng để thực hiện cơ cấu lại chi tiêu công và nâng cao chất lượng, số lượng loại hình dịch vụ công cung ứng cho xã hội nhưng kết quả thực hiện không được như kỳ vọng. Việc ban hành các cơ chế, chính sách để thúc đẩy việc thực hiện tự chủ trong các đơn vị sự nghiệp công lập còn chậm, chưa đồng bộ. Cụ thể, việc ban hành các văn bản để tổ chức triển khai Nghị định số 16/2015/NĐ-CP không đạt lộ trình do Chính phủ đặt ra (như trong việc ban hành danh mục dịch vụ sự nghiệp công sử dụng NSNN, quy hoạch mạng lưới đơn vị sự nghiệp công lập và các quy định về định mức kinh tế - kỹ thuật trong từng ngành, lĩnh vực…). Sự chậm trễ này đã ảnh hưởng đến việc triển khai thực hiện cơ chế tự chủ tại các đơn vị sự nghiệp công lập, đồng thời ảnh hưởng đến việc thực hiện cơ cấu lại chi NSNN theo các mục tiêu đề ra. Bên cạnh đó, việc thực hiện tự chủ, nhất là giữa tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong triển khai các nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, biên chế với tự chủ về tài chính còn thiếu đồng bộ.

(v) An ninh tài chính công được củng cố hơn so với giai đoạn trước những vẫn đứng trước một số thách thức trong trung hạn, tiềm ẩn các nguy cơ làm ảnh hưởng đến việc cân đối, bố trí nguồn lực cho việc thực hiện các mục tiêu về thúc đẩy tăng trưởng toàn diện. Tỷ lệ nợ công so với GDP mặc dù giảm nhưng nghĩa vụ trả nợ từ NSNN ngày càng lớn. Với không gian tài khóa đang bị thu hẹp dần, dư địa để ngân sách trung ương can thiệp lúc cần thiết sẽ rất hạn chế, ví dụ như trong hỗ trợ cho các địa phương trước các nhu cầu chi phát sinh đột xuất do ảnh hưởng của thiên tai, dịch bệnh. Cùng với đó, Việt Nam cũng đang đối diện với nhiều loại hình rủi ro tài khóa, nghĩa vụ nợ dự phòng khác nhau với quy mô và mức độ ngày càng tăng như ảnh hưởng của thiên tai, dịch bệnh, biến đổi khí hậu. Thiệt hại do thiên tai gây ra ở Việt Nam hằng năm có thể lên đến 2,5 - 4% GDP. Ảnh hưởng của biến đổi khí hậu, thiên tai đang là thách thức lớn đối với việc đảm bảo tính bền vững trong các thành tựu về xóa đói, giảm nghèo của Việt Nam. Quá trình già hóa dân số nhanh được dự báo làm phát sinh thêm nhiều chi phí tài khóa trong trung và dài hạn.

3. Đổi mới chính sách tài khóa nhằm thúc đẩy tăng trưởng toàn diện ở Việt Nam

Để thúc đẩy tăng trưởng toàn diện đòi hỏi cần phải có sự hiện diện của nhiều chính sách khác nhau, đặc biệt là CSTK. Do đó, trong giai đoạn tới, để thúc đẩy tăng trưởng toàn diện, CSTK cần được chú trọng trên các khía cạnh sau:

Quy mô nguồn lực của NSNN được củng cố trên cơ sở tiếp tục thực hiện cải cách đồng bộ hệ thống chính sách thuế, duy trì một hệ thống chính sách thuế có tính cạnh tranh, hỗ trợ tăng trưởng với mức thuế suất hợp lý, cơ sở tính thuế rộng, phù hợp với xu hướng cải cách thuế trong khu vực và trên thế giới; đảm bảo tính minh bạch, công khai, công bằng và phù hợp với sự vận hành của nền kinh tế thị trường, trong bối cảnh toàn cầu hóa ngày càng diễn ra mạnh mẽ. Việt Nam cần thiết lập cơ cấu thu NSNN bền vững hơn trên cơ sở kết hợp hợp lý các sắc thuế thu nhập, tiêu dùng, bất động sản, tài nguyên; đồng thời, nghiên cứu ban hành các chính sách để động viên ngân sách từ các nguồn thu tiềm năng như thuế bất động sản, các khoản thu liên quan đến tài nguyên, tài sản nhà nước để có thêm nguồn lực cho việc thực hiện các mục tiêu về tăng trưởng toàn diện.

Chi NSNN tiếp tục được cơ cấu lại, cải cách căn bản phương thức quản lý để đảm bảo phân bổ và sử dụng hiệu quả nguồn lực NSNN, phát huy vai trò là “nguồn vốn mồi” trong việc thu hút các nguồn lực xã hội để thực hiện các mục tiêu về phát triển bền vững. Thực hiện phân định rõ nội dung và phạm vi mà NSNN cần bảo đảm, giảm thiểu sự bao cấp không cần thiết của NSNN để dành nguồn lực để phân bổ cho các lĩnh vực liên quan đến tăng trưởng toàn diện mà Nhà nước có trách nhiệm phải thực thi. Xây dựng lộ trình để từng bước chuyển dần từ việc lập dự toán, phân bổ dự toán ngân sách cho các cơ quan, đơn vị dựa theo yếu tố đầu vào sang lập, phân bổ ngân sách gắn với kết quả và hiệu quả công việc để sớm cụ thể quy định của Luật NSNN năm 2015; khắc phục cho được tình trạng phân bổ và quản lý nguồn dựa theo đầu vào, phân định rõ nội dung và phạm vi mà NSNN cần bảo đảm.

Nguyên tắc về đảm bảo tỷ lệ phân bổ ngân sách “cứng” hằng năm cho các lĩnh vực như giáo dục, khoa học - công nghệ và môi trường cần được nghiên cứu để điều chỉnh nhằm đảm bảo tính linh hoạt của các bộ, ngành và địa phương đảm bảo phù hợp với việc lập dự toán ngân sách trung hạn của Luật NSNN 2015. Theo quy định hiện hành, hằng năm NSNN phải phân bổ tối thiểu 20% cho lĩnh vực giáo dục - đào tạo, 2% cho lĩnh vực khoa học - công nghệ và 1% cho lĩnh vực BVMT.

Các chính sách an sinh xã hội giai đoạn 2016 - 2020 cần được rà soát tổng thể, xây dựng lộ trình, quy mô phù hợp với từng nhóm chính sách để thực hiện, gắn với các mục tiêu về phát triển toàn diện. Để thực hiện được yêu cầu này cần đánh giá một cách có hệ thống, toàn diện các chính sách đã ban hành, thực hiện hợp nhất các chính sách có cùng mục tiêu, điều kiện hưởng để tránh trùng lắp và đơn giản hóa thực hiện quản lý và giám sát chính sách, đặc biệt trong các hệ thống chính sách giảm nghèo, việc làm, tiếp cận dịch vụ tối thiểu (giáo dục, y tế…). Bên cạnh đó, để đảm bảo việc phân bổ nguồn lực được thống nhất, cần từng bước, thống nhất quản lý nhà nước lĩnh vực an sinh xã hội vào một đầu mối và tăng cường sự phối hợp trong hệ thống quản lý nhà nước liên quan đến an sinh xã hội. Đồng thời, tăng cường kỷ luật tài khóa trong xây dựng chính sách trên cơ sở đảm bảo nguyên tắc việc xây dựng, đề xuất các chính sách hỗ trợ về an sinh xã hội phải đi đôi với các cơ chế đảm bảo nguồn lực thực hiện phù hợp, chấm dứt tình trạng ban hành chính sách nhưng không cân đối được nguồn lực để thực hiện.

Hệ thống các chính sách về ưu đãi tài chính cũng cần được rà soát để hoàn thiện. Chính sách tài chính phải góp phần khơi thông, động viên, phát triển các nguồn lực, bao gồm cả các nguồn lực nhà nước và ngoài nhà nước, để thực hiện các mục tiêu về phát triển kinh tế - xã hội, trong đó có các mục tiêu về thúc đẩy tăng trưởng toàn diện. Cùng với đó, các công cụ chính sách tài chính phải góp phần định hướng, chuyển tải nguồn lực của xã hội (bao gồm cả nguồn lực tài chính nhà nước, tài chính doanh nghiệp và dân cư) vào những khía cạnh ưu tiên của tăng trưởng toàn diện. Đồng thời, thông qua chính sách tài chính nhằm hình thành các “động cơ”, “đòn bẩy” đối với hoạt động tiêu dùng, tiết kiệm và đầu tư theo các mục tiêu về thúc đẩy tăng trưởng toàn diện (ví dụ qua các chính sách ưu đãi về thuế, tín dụng, đầu tư công). Trong rà soát chính sách ưu đãi thuế, cần coi trọng tính đơn giản và minh bạch, đảm bảo chính sách ưu đãi thuế được ban hành phù hợp với định hướng ưu tiên và có tính chọn lọc, trong đó, chỉ tập trung ưu đãi thuế cho các dự án có thể tạo ra hiệu ứng tích cực, tác động lan tỏa đối với toàn bộ nền kinh tế, những ngành tận dụng được lợi thế cạnh tranh của đất nước, phù hợp với thị trường và xu thế phân công lao động quốc tế.

Hoạt động thu - chi NSNN cần có một lộ trình 5 năm để giảm dần bội chi NSNN, với cam kết chính trị rõ ràng và đảm bảo tính “kỷ luật” trong thực hiện. Trong điều hành ngân sách hằng năm, kiên quyết ưu tiên sử dụng số tăng thu so với dự toán để giảm bội chi ngân sách hoặc để trả nợ trước hạn. Nguồn thu từ cổ phần hóa cần có phương án sử dụng để bổ sung nguồn lực cho đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng, nhất là các công trình hạ tầng thiết yếu. Cùng với đó, kiên định việc áp dụng nguyên tắc điều hành ngân sách phản chu kỳ trong quá trình phát triển của nền kinh tế. Theo đó, trong chu kỳ kinh tế, đối với những năm kinh tế tăng trưởng tốt, thu ngân sách tăng cao cần ưu tiên sử dụng nguồn tăng thu để giảm bội chi, giảm nợ công để củng cố không gian tài khóa trước khi tính đến thực hiện các khoản tăng chi bổ sung khác để có thể đối phó với các biến động bất lợi khi nền kinh tế tăng trưởng chậm.

Kiên định với việc duy trì các chỉ số nợ công và nợ nước ngoài quốc gia. Để hạn chế được sự gia tăng của nợ công cần có lộ trình thực hiện cụ thể với một cam kết chính trị mạnh mẽ, đảm bảo kỷ luật tài khóa. Tuy nhiên, cũng cần lưu ý các chỉ số như tỷ lệ nợ công trên GDP hay tổng nợ nước ngoài trên GDP là những thước đo cần thiết để phản ánh những thay đổi về nợ công, nợ quốc gia và gánh nặng nợ, không phản ánh được hết các rủi ro về nơ công. Việc vay nợ cần phải được đặt trong mối tương quan chung với kế hoạch và khả năng trả nợ, không thể mặc định cho tư duy “nợ cũ có thể được thanh toán bằng các khoản vay mới” do thực tế có thể những khoản vay mới sẽ có lãi suất cao hơn và không phải lúc nào cần cũng có thể huy động được (rủi ro thanh khoản).

Ngân sách trung ương luôn phải giữ vai trò chủ đạo, xử lý hiệu quả việc giảm dần tỷ trọng của ngân sách trung ương trong tổng thu NSNN những năm gần đây, nhằm tạo thêm “không gian tài khóa” cho trung ương để đầu tư vào các công trình cơ sở hạ tầng quan trọng, liên vùng, khắc phục bất bình đẳng trong phát triển vùng, miền xử lý tốt hơn các bất công bằng dọc và bất công bằng ngang. Cơ chế phân cấp, cơ chế phân chia nguồn thu thường xuyên được rà soát lại để đảm bảo phù hợp hơn, một mặt củng cố ngân sách trung ương, mặt khác tăng cường tính công bằng giữa các địa phương. Để đảm bảo được vai trò chủ đạo của ngân sách trung ương cần có các giải pháp phù hợp với các nội dung như: xác định được rõ, có luận cứ và phù hợp với thông lệ quốc tế các khoản thu mà ngân sách trung ương được hưởng 100% số thu; xác định cụ thể các khoản thu mà trung ương sẽ chia sẻ với địa phương, đảm bảo phù hợp với đặc điểm và tính chất của từng khoản thu theo các nguyên tắc về phân chia nguồn thu ngân sách được thừa nhận chung; hình thành được phương thức chia sẻ nguồn thu phù hợp đối với các khoản thu được phương chia giữa trung ương và địa phương (Trương Bá Tuấn và Đào Mai Phương, 2020).

Bên cạnh đó, tính công khai minh bạch tài khóa, trách nhiệm giải trình cần được tăng cường. Các giải pháp thực được hiện đồng bộ để đổi mới phương thức và cách thức thống kê ngân sách, đảm bảo phản ánh trung thực bức tranh và mức độ rủi ro tài khóa của Chính phủ. Chế tài phù hợp để xử lý các trường hợp không thực hiện công khai hoặc chỉ công khai mang tính hình thức. Khi minh bạch tài khóa được đảm bảo, những chính sách không bền vững, gây lãng phí về tài khóa sẽ dễ dàng bị phát hiện và xử lý, qua đó góp phần tăng cường hiệu quả quản lý tài chính công.

Tài liệu tham khảo

Tiếng Việt

1. Bộ Tài chính (2020), Số liệu công khai ngân sách.

2. Ngân hàng Thế giới và Chính phủ Việt Nam (2017), Đánh giá chi tiêu công Việt Nam: CSTK hướng tới bền vững, hiệu quả và cân bằng - Báo cáo tổng quan.

3. Trương Bá Tuấn (2020), Cải cách hệ thống chính sách thuế giai đoạn 2011 - 2020 và định hướng cho giai đoạn mới, Tạp chí Tài chính, tháng 02/2021.

4. Trương Bá Tuấn và Đào Mai Phương (2018), Luận cứ và giải pháp nhằm đổi mới, nâng cao vai trò chủ đạo của ngân sách trung ương trong bối cảnh hiện nay, Đề tài nghiên cứu cấp Bộ của Bộ Tài chính: Mã số: 2018 - 21.

Tiếng Anh

5. World Bank (2015), Fiscal Decentralization Review in Vietnam: Making the Whole Greater than the Sum the Parts: Summary Report, Washington, D.C. World Bank Group.

6. World Bank (2020), Vibrant Viet Nam: Forging the Foundation of a High-Income Economy, World Bank Group.

Bài đăng trên Tạp chí Kinh tế Tài chính Việt Nam số 2/2021

1 Viện Chiến lược và Chính sách tài chính, Bộ Tài chính.

2 Vụ Chính sách thuế, Bộ Tài chính.

3 Ví dụ như cho phát triển cơ sở hạ tầng, ứng phó biến đổi khí hậu hay phát triển nguồn nhân lực.

4 Ngân hàng Thế giới và Chính phủ Việt Nam, 2017.